핀란드 경쟁력 100

핀란드 경쟁력 100

일까 따이팔레 지음

비아북 / 2010년 2월 / 394쪽 / 16,000원



제1부 핀란드의 국가행정



미래위원회

모든 나라에서 의회의 권한은 입법권과 예산권을 중심으로 나뉜다. 그런데 핀란드 의회는 독특한 권한을 하나 더 갖고 있다. 일종의 '비전제시 권한'이라고 할 수 있는데, 이를 위해 핀란드 의회 내에는 약 15년 전에 미래위원회라는 특별위원회가 창설되었다. 이 위원회에 부과된 과제 중 하나인 '기술 발달이 사회에 미치는 영향에 대한 평가'는 다른 나라의 경우 대개 과학기술위원회에 배정된다. 그러나 핀란드의 미래위원회는 비록 부차적 과제이지만 기술 발달을 보다 포괄적인 미래에 초점을 두고 다룬다. 이런 점에서 핀란드의 미래위원회는 세계에서 단 하나밖에 없는 특별한 창안이다. 2000년 헌법 개정으로 미래 위원회는 다른 특위(임시위원회)와 달리 상임위원회로 격상되어 그 기능이 강화되었다. 미래위원회야말로 의회가 생산한 사회적 창안이라고 할 수 있다. 미래를 대비하는 논의, 그리고 종합적 미래정책에 관한 포럼을 창설하자는 제안은 의회에서 나왔다. 반대하는 주장도 있었지만 대다수 의원이 이 제안을 관철하기 위해 노력했다. 그러나 몇 해가 걸렸다.

이미 1986년에 전체 의원 200명 중 133명이 입법기구의 일부로 '미래연구반'을 만들자는 제안에 서명했다. 처음엔 문서를 돌리며 토의했지만 구체적인 결과를 이끌어내지 못했다. 토의는 계속되었고 1992년에 절대다수인 의원 166명의 명의로 법안을 만들었지만 실제 표결에서는 부결되었다. 그렇게 난항을 겪을 즈음 헌법위원회도 '의회와 행정부 간에 국가의 장기적인 문제와 대안에 관해 토의하고 미래정책을 수립하는 것은 국가를 위해 반드시 필요하다'는 권고안을 발표함으로써 미래위원회 탄생에 한몫을 했다.

1992년 헌법위원회는 정부가 '미래의 발전방향'에 관한 보고서를 의회에 제출해야 한다는 견해를 밝혔다. 미래연구 방법론에 기초해 사회발전을 위한 필수적 요소와 대안적 미래발전에 관하여 종합적인 보고서를 제출하라는 것이었다. 그리고 추가적으로 정부에 사회발전의 목표를 제시하라고 요청했다. 그리하여 향후 정부가 제출하는 보고서를 심의할 위원회가 의회 내에 구성되었는데, 그것이 바로 미래위원회다. 현행 규정에 따르면, 미래위원회는 정부 보고서를 심의하는 동시에 다른 위원회 소관 사항 중에서 미래 관련 사안, 즉 미래의 발전요소와 발전모델에 연관되는 사안에도 권고안을 제출한다. 미래위원회는 미래탐구와 방법론에 관련된 연구를 수행하고, 기술의 발전과 그것이 사회에 미치는 영향을 평가하는 의회기구이기도 하다. 미래위원회의 주요 임무는 정부가 제출하는 미래보고서(백서)를 검토하고, 그에 대한 의회의 답안을 내는 일이다. 가장 최근의 보고서는 '에너지 안보와 기후 변화'에 관한 것이었다. 그에 앞서 '인구정책과 테크놀러지에 대한 평가'도 중요 과제로 다루어졌다.

미래위원회는 창설 후 15년간 매 의회 임기마다 핀란드 사회에 가장 적합한 주제에 초점을 맞추었다. 예를 들면 세계화, 신기술, 지식경영, 사회적 창안 등과 같은 것이다. 핀란드의 미래위원회는 계속 그 독보적인 위치를 다지면서 세계의 주목을 받게 되었고, 이것을 모방한 다양한 형태의 조직이 다른 나라에서도 속속 창설되고 있다.

부정부패 척결

핀란드는 세계에서 부정부패가 가장 적은 나라로 손꼽히고 있다. 국제투명성기구는 한 나라의 경제계 인사들이 경험하는 정부 부패의 정도를 평가하는 조사를 통해 각국의 부패지수를 매기고 있다. 물론 각국의 입법 과정, 법 집행, 사법제도 등을 면밀히 분석하기도 한다. 이러한 방법으로 다양한 부패 형태를 제대로 밝혀내지 못할 수도 있지만 가장 흔한 형태, 즉 일상적인 뇌물수수는 잘 파헤쳐내고 있다. 또한 그 결과는 법 제정과 집행의 시의적절성, 사법의 기능, 그리고 특정 사회에 대한 일반법의 적합성 등을 매우 잘 반영하고 있다. 핀란드, 아이슬란드, 덴마크, 스웨덴, 노르웨이 외에 부정부패가 적은 나라로 뉴질랜드, 싱가포르, 스위스, 네덜란드, 캐나다가 10위권에 포함되어 있다. 그렇다면 핀란드가 최상위 점수를 받은 비결은 무엇일까? 핀란드는 어떻게 부패를 근절할 수 있었을까?

그 비결을 설명할 수 있는 여러 객관적인 요소가 있다. 이를테면 투명한 행정, 폭넓게 적용되는 공공성의 원칙, 광범위한 지방자치, 임무가 명확히 정의된 경찰과 사법기관의 구성, 그리고 권력이 어떻게 행사되는지를 감시하는 언론, 즉 표현의 자유 등이 그에 해당한다. 첫째로 공공 부문에서 의사결정의 투명성은 결정 내용과 이유에 대한 평가를 가능케 해주므로 '부패 방지 조치'의 진정한 초석이다. 두 번째 기본요소는 지방정부의 민주성이다. 핀란드의 지방권력은 선거로 선출하는 공직자의 손에 달려 있는데 도시계획, 건설 계약 등과 같은 모든 토의기록과 결정사항을 공문서로 공개함으로써 그와 관련된 부정부패를 예방하고 있다.

핀란드에서 정치권력이 어떻게 행사되는지를 효율적으로 감시하는 또 하나의 요소는 핀란드 사람들의 높은 신문 구독률이다. 특히 지방신문의 구독률은 세계에서 가장 높다. 또한 일반적으로 높은 교육수준과 모범적인 도서관 시스템도 정부 통제를 강화하는 요소다. 그 밖에도 관련 법률의 수시 개정, 충실한 세무감사, 뛰어난 범죄수사, 그리고 효율적인 사법 시스템도 재정 범죄를 예방하는 데 매우 중요한 역할을 한다. 핀란드에서 뇌물수수를 방지하기 위한 노력은 교육뿐만 아니라 경찰, 검찰 및 독립적인 사법기관의 활동영역에서 우선시되고 있다. 사법기능을 책임지는 공무원, 예를 들어 의회 옴부즈맨(행정감찰관), 대법관 등과 같은 준법 여부 감시자들은 부패 의혹을 비롯해 고발이 있는 경우 지체 없이 이를 다루어야 한다.

핀란드 사람들이 법을 잘 따르고 준법정신이 강한 데는 역사적인 이유가 있다. 1809년부터 1917년까지 핀란드가 제정러시아의 지배를 받는 자치 대공국이었을 때, 러시아의 지나친 간섭과 압제에도 불구하고 '스웨덴-핀란드'사법제도를 잘 수호했기 때문이다. 당시 핀란드 법관과 공무원의 강직성과 도덕성이 그 정통성을 수호하는 데 근본적인 기여를 했다고 한다. 이러한 '법에 대한 복종' 원칙은 독립국가가 된 핀란드의 행정부 및 국정 운영, 준법감시체제 구성 등에 엄격히 적용되었다.

제2부 핀란드의 사회정책



고용연금제도

핀란드의 고용연금제도는 다른 많은 나라가 선택한 여러 방식들을 잘 기능하는 실체로 집대성한 것이라고 할 수 있다. 핀란드는 시대별 사회적 상황에 적합하도록 연금제도를 조정해왔고 그런 조정에도 불구하고 제도의 기본개념은 유지되며, 모든 사회계층에 동등한 대우가 가능하다는 점이 핀란드 고용연금제도의 두드러진 특징이다. 고용연금은 소득을 대체하는 것이므로 연금 지급액이 무엇보다 중요하다. 연금 지급액의 한도는 대략 봉급 대비 60퍼센트가 목표치다. 국민 개개인에게 연금혜택이 보장되어야 하므로 연금제도는 법적인 강제성이 뒤따라야 한다. 법으로 확립된 연금제도 덕택에 사람들은 직업을 바꿀 때에도 그동안 적립한 연금을 유지해왔다. 그렇게 함으로써 연금제도는 유럽연합의 4대 기본권 중 하나인 직업 선택의 자유를 뒷받침해왔다.

만약 고용 연금을 최소한 소비자물가 수준으로 재평가하지 않는다면 물가가 상승할 때 연금은 그 빛을 잃게 된다. 따라서 물가상승률에 맞추거나 웃도는 재평가율을 적용해야 한다. 그로 인한 비용 상승은 소득 분배로 보충함으로써 재평가율을 적용한 연금지급이 보장된다. 또한 일부이긴 하지만, 상당한 액수인 사전적립기금은 세대 간 고용연금 보험료 수준을 평준화시켜준다. 그 덕택에 고용연금 보험료 상승속도가 연금 지급 사용액 상승속도보다 훨씬 느리다. 핀란드의 고용연금제도 역시 핀란드의대표적인 사회적 창안 중 하나다. 이 제도는 시대별 사회의 필요에 부응하기 위해 관련 기관 간의 공동노력으로 개선·발전 되고 다양한 요소로 구성되는 균형 잡힌 복합체라고 평가할 수 있다.

무료 산모 육아용품

핀란드에는 산모 육아용품 세트를 무료로 제공하는 제도가 있다. 이 제도는 사회적으로 중요한 창안 중 하나로 지원 범위와 내용의 충실함을 살필 때 전 세계적으로 유례를 찾아보기 힘들다. 다른 나라에서도 물론 산모에게 다양한 혜택을 주지만, 대개는 의류 몇 가지에 그친다. 핀란드에서 산모에게 무료로 용품을 지원하게 된 배경 중 하나는 1940년대 전쟁 직후 돈이 있어도 사지 못하고 배급을 받아야 할 정도로 물건이 부족했기 때문이다. 그 당시 무료 산모 육아용품은 '국가가 엄마들에게 주는 종합선물세트'였고, 필요 그 이상이었던 셈이다.

1949년에는 가정의 재정상태와 상관없이 이러한 용품이 보호시설 수용자나 재소자 산모를 제외한 모든 산모에게 무료로 제공되었고 1977년 이후에는 모든 산모에게 이 혜택이 주어졌다. 처음에 옷가지들은 전통 옷감으로 만들어진 주름장식이 들어갔는데, 1950년대에 들어와 당시 아기 옷으로 유행한 속바지와 놀이용 바지 등이 추가되었다. 1960년대에는 신상품으로 나온 턱 끈 달린 모자, 슬리핑 백, 일회용 기저귀가 포함되었고 1970년대에는 색상이 화려하고 땀을 잘 흡수하는 놀이용 옷들로 교체되었다. 1980년대에는 양말, 지퍼 달린 보온담요, 슬리핑 백, 또는 유모차 등과 같은 새로운 물품으로 채워졌다. 지난 10년 동안에는 변화하는 유행에 맞춰 더욱 새로운 것들이 추가되었다. 그리고 옷뿐만 아니라 다른 육아용품도 무료로 제공되어 왔다.

1980년대에는 제공 품목의 품질뿐만 아니라 어린아이들의 정신발달 증진에도 관심을 기울이기 시작했다. 당시만 해도 아기가 볼 수 있는 그림책을 시중에서 구할 수 없었기 때문에 '우리 아가의 책'을 개발해 제공했다. 산모 육아용품 무료 제공은 핀란드 사회에 새로운 전환점을 마련해 주었다. 1960년대 이후 핀란드에서는 산모와 신생아의 사망률이 크게 줄었다. 이는 아마도 무료 산모 육아용품의 매력이 없었다면 불가능했을 것이다.

제3부 핀란드의 국민보건



지역보건센터

핀란드는 국민들의 기초보건진료를 독특한 방법으로 해결했다. 모든 국민은 전국적으로 설치된 275개 지역 보건센터를 연결한 네트워크 서비스를 이용한다. 지역보건센터는 주민들에게 질병 예방과 기초치료 서비스를 제공하고 있다. 지역보건센터에는 일반의, 간호사, 주로 예방 차원의 일을 하는 간호보조원, 치과의사, 물리치료사, 정신과의사 및 전문 인력이 일하고 있다. 핀란드의 지역보건센터는 진정한 의미의 사회적 창안이라고 할 수 있다. 1972년 제정된 법에 의해 지방자치단체에 광범위한 보건 서비스 제공 의무가 지워졌다. 그 야심찬 목표는 지역 차원의 기초보건진료와 병원 서비스 제공이었다. 당시 개혁을 주도한 젊고 급진적인 의사들은 핀란드 사람들의 건강 문제가 병원에서는 해결되지 않는다고 여겼고 그러면서 예방의학의 필요성이 점점 강조되었다. 암의 집단 검진을 실시함으로써 좋은 결과를 얻었고, 이를 통해 국민들의 건강이 호전될 수 있다고 믿었다.

이미 1972년 이전에도 시범적으로 지역보건센터가 건립되었다. 건물 내에는 보건 분야의 전문 인력과 부가 서비스 제공을 위한 공간이 있었다. 이런 공간 중 일부를 암 검진 장소로 사용하기도 했다. 지역보건센터는 핀란드 인구 1,000명당 4.4개의 병상을 확보하고 있으며, 그중 2.4개는 단기 입원환자 전용 병상이다. 1972년 이후 정부는 새로운 지역보건센터의 건립과 서비스 제공을 위한 지원을 아끼지 않았다. 지역보건센터가 생긴 이후 34년간 제공 서비스가 계속 확대된 것으로 나타났다.

그러나 핀란드의 지역 보건센터가 항상 국민들의 지지를 받은 것은 아니었다. 초기에는 지역보건센터가 사설 클리닉의 존폐를 위협하고, 나아가 지방자치단체와 협력관계인 개업의의 활동을 저해할 것으로 여겨지기도 했다. 지역보건센터 창설 초기 10~20년 동안에는 수많은 건물이 세워지고 전문 인력이 동원되었지만 환자가 몰려 의사 진료시간을 배정받기 힘든 점, 전화 서비스나 지역보건센터 내의 분위기 등 개선해야 할 사항이 많았다. 곧 개개인에게 담당 의사를 미리 배정하는 시스템을 추진함으로써 핀란드인 중 75퍼센트가 주치의를 갖게 되었다. 여러 의사에게 그때그때 진료를 받지 않고 개인병력을 정리하고 이를 잘 아는 담당 주치의에게 계속된 진료를 받도록 시스템이 향상되었다. 방문환자가 많고 친절한 응대가 불충분했던 도시에서 서비스가 특히 많이 개선되었다. 시간이 지나면서 지역보건센터의 제도는 여러 차례 변화했지만, 미래의 어떠한 도전에도 끄떡없을 것이라고 핀란드인 모두가(심지어 비판자들까지도)굳게 믿고 있는 사회적 창안임에는 틀림없다.

제4부 문화와 교육



도서관은 생활의 일부

도서관 이용에서 핀란드 사람들은 세계기록 보유자들이다. 이들은 매월 한 번 이상 도서관을 찾아 책과 CD, 그리고 기타 자료를 연 평균 20개 이상 대출한다. 그런데 핀란드 사람들은 왜 이렇게 도서관을 열심히 찾는 것일까? 오래 전부터 핀란드에서 도서관은 일상적으로 드나드는 곳이었다. 핀란드 사람들은 지식을 존중하고 퀴즈를 즐기며, 백과사전 판매량도 매우 높다. 도서관 이용률이 높은 것은 도서관이 사람 개개인의 서로 다른 욕구와 필요를 충족시켜주기 때문이다. 학교나 대중매체는 준비된 정보와 생활경험을 덩어리째 전달하는 데 그치지만 도서관은 개개인의 의문과 관심사에 대해 더욱 세심하고 깊게 답변해준다.

오늘날 핀란드의 모든 지방자치단체는 공공도서관을 운영한다. 그 기능도 책을 대출하고 돌려받는 역할을 뛰어넘어 음악과 영상자료를 빌려주고 컴퓨터 사용을 제공하는 등 크게 확대되었다. 핀란드의 도서관은 원하는 사안의 질적 수준에 따라 체계적으로 분석된 정보를 제공하기도 한다. 또한 학생, 직장인, 그리고 모든 시민이 원하는 정보를 찾도록 도와주고 동화 구연, 미술작품 전시나 영화 상영 등의 이벤트를 제공한다. 핀란드의 공공도서관은 전국 모든 지역에서 무료이고, 시민들은 지식과 문화에 접근할 수 있는 권리를 평등하게 누리고 있다. 이것이 아마도 핀란드 학생들이 국제학업성취도평가에서 최상위 그룹에 속하게 된 이유 중 하나일 것이다.

핀란드의 공공도서관이 강점을 갖게 된 데는 여러 요인이 있다. 우선 1990년대까지 중앙정부가 막대한 예산을 지원했다. 다른 나라들과 달리 지방예산이 아닌 국가예산으로 공공도서관이 운영된 것이다. 그리고 도서관 사서들의 교육수준이 높고 도서관들이 유연한 네트워크를 형성하고 있다. 모든 도서관이 전국 연락망에 포함되어 학교 도서관이든 공공도서관이든 필요한 책과 자료를 서로 순환 대출할 수도 있다. 이러한 시스템을 구축하려면 많은 협력과 조정이 뒤따라야 한다. 지방의 도서관에서 고객에 대한 직접 서비스에 중점을 둘 수 있는 것은 인터넷을 통해 타 지역의 서비스나 전국적으로 제공되는 서비스의 접근성이 높아졌기 때문이다.

좀 더 넓은 사회적 관점으로 보면, 정보사회는 사람의 창조성을 더 활성화시켜주고 있으며 지식과 문화에 쉽게 접근할 때 모든 시민은 사회발전 과정에 참여할 수 있다. 핀란드에서 도서관은 정보나 문화 중 어느 것을 찾더라도 사용자를 위한 수준 높은 매개수단이 될 수 있다. 그래서 도서관은 정부 사업, 그리고 정보사회 정책 프로그램의 한 부분이 되고 있다. 핀란드는 도서관에 투자한다는 것은 곧 민주주의와, 그 발전에 투자하는 것임을 사실로 받아들이고 있다.

무상 고등교육 제도

핀란드의 교육제도는 세 가지 요소 즉 전국에서 시행되는 무상교육, 아동과 청소년들이 수학할 수 있는 보편적 권리와 의무, 그리고 지역에 상관없이 평준화된 교육 서비스의 질적 수준에 그 바탕을 두고 있다. 그중에서 가장 견고한 주춧돌은 핀란드에 거주하는 모든 아동과 청소년에게 그들의 사회적·경제적 배경과 상관없이 교육을 보편적으로 제공한다는 데 있다. 무상교육은 핀란드 사회를 떠받치고 있는 가치관 체계의 한 기둥으로 인식되고 있어서 이 문제에 관한 한 어떠한 정치적 논란도 없다. 사회구성원 모두에게 기본교육이 보장되고 교육의 질 또한 끊임없이 관찰·평가되고 있다. 이렇게 교육의 질을 감시하고 국가가 마련한 교과과정을 준수하기 때문에 고등교육으로 진학하려는 학생들의 수학능력은 어디서 교육을 받았는가에 관계없이 별다른 차이가 없다.