국민연금 가치 선언

국민연금 가치 선언

제갈현숙 외 지음

동아시아 / 2024년 4월 / 212쪽 / 17,000원





국민연금에 대한 오해와 진실



인간다운 삶을 지향하는 국민연금은 한국에서 20년 넘게 개혁 논쟁의 중심에 있다. 그런데 우리 사회의 연금 이야기는 ‘제도를 어떻게 잘 운영해서 노인빈곤을 예방할 것인가’보다는 ‘국민연금기금이 어느 시점에 고갈되므로, 더 많은 적립금을 쌓아야 한다.’는 논의에만 초점이 맞춰져 있다. 매달 연금을 받는 노인이 더 많아지고 있다. 하지만 국가가 파산 직전에 놓인 것도 아닌데, 국민연금 얘기를 꺼내면 기금은 당연히 고갈될 것이고, 그래서 미래 세대에게 엄청난 빚이 될 것이라고 말한다. 그러니 없는 게 낫다고 생각하는 사람들도 생겼다. 참고로 그리스나 프랑스처럼 다른 나라에서도 연금문제는 큰 사회적 이슈지만, 국민연금처럼 오로지 연금기금(이하, 연기금)에만 몰입하는 나라는 없는 것 같다. 재정은 국민연금의 제도적 지속성을 위해 필요한 것들 중 하나이다. 그렇다면 돈 얘기 말고도 해야 할 이야기가 많다. 그래서 국민연금에 대해 해야 할 이야기들을 먼저 나눠보고자 한다.

국민연금, 공적연금입니다만

공적연금의 출발 - 노년기 빈곤 예방 개념의 시작: 우리는 빈곤한 상황에 빠지지 않기 위해 돈도 벌고 저축도 한다. 그러나 노년기에는 돈을 벌 수 있는 상황이 제한되고, 자발적이든 비자발적이든 퇴직하게 된다. 그런데 노인이 되어 일하면서 생계를 유지하는 건 녹록지 않다. 그리고 저축으로 충분한 돈을 모아둘 수 있을지도 장담하기 어렵다. 그래서 이런 상황을 지난 100년 이상 겪어 온 나라들은 노인을 돌볼 방법을 고안해냈고, 이를 개인의 책임이 아닌 국가의 역할로 합의한 결과가 공적연금이다. 즉 국가가 책임지고 노령기 국민이 빈곤으로 추락하지 않도록 소득을 보장해주는 것이다.

인권과 노후생활 보장: 20세기 중반부터 시민권과 인권에 기반에 둔 다양한 사회보장제도가 발전하게 되었고, 공적연금도 마찬가지로 이러한 변화에 영향을 받으며 보다 포괄적이고 적극적인 노후소득보장의 시대를 열어가게 되었다. 참고로 공적연금은 개별적인 필요를 측정하여 연금급여를 제공하는 사연금과는 개념부터 다르다. 그리고 공적연금에서 ‘사회 전체적으로 측정된 필요’란 퇴직 후에도 퇴직 이전과 다름없는 생활을 유지하기 위해 요구되는 소득수준을 의미한다.

한편 대한민국의 경우 노후빈곤에 대한 국가책임은 1988년이 되어서야 시행됐다. 제도가 늦게 시작된 만큼 노후빈곤을 예방하기 위해 국가가 적극적인 노력을 하는 것이 마땅했다. 그러나 아쉽게도 국가는 가능한 한 돈을 들이지 않는 방향으로 제도를 도입했다. 부과방식이지만 제도가 시작된 당시 노인에게는 연금을 지급하지 않았고, 연기금을 두고 ‘고갈’된다는 위기의식만 조성했다. 그래서 역사 속에서 국민연금은 공적연금의 너무나 당연한 목표인 빈곤 예방으로부터 점차 멀어지기 시작했다.

국민연금에 대한 누적된 오해

국민연금은 공적연금이라기보다는 보험의 이미지가 더 크다. 제도 도입 때 노후소득보장을 강조한 것은 아니었지만, 그간의 개혁 과정을 통해 보험이라는 인식은 커졌다. 여기서 다음과 같은 오해가 발생한다. 즉 국민연금이 사보험이나 개인적금(저축)과 차이가 없다는 인식인데, 보다 자세히 살펴보자.

국민연금은 적금이 아닙니다: 국민연금제도가 운영된 지 35년이 넘었지만, 연금은 여전히 적금으로 인식되고 있다. 연금재정은 제도의 중요한 부분이지만, 연금개혁 논의가 재정문제로만 집중되는 또 다른 이유는 국민연금을 개인적금처럼 오해하는 것에서 비롯된다. ‘국민연금=저축(적금)’으로 각인된 까닭은 제도 도입기 정부가 취한 국민연금에 대한 태도와 이후 빚어진 5차례 재정계산을 둘러싼 이해관계 충돌에서 그 원인을 찾을 수 있다. 먼저 전두환 정부는 국민연금 보험료를 걷는 데에만 관심이 있었기 때문에 사회보험으로서의 노후소득보장 기능보다는 저축으로 ‘쌓아놓는’ 개념을 강조했다. 당시 정부는 낮은 보험료율(3%) 대비 높은 소득대체율(70%)을 조합해서 제시하였는데, 그 때의 약속대로라면 정부가 40년 동안 매달 소득의 일부를 걷어가서 노인이 된 국민에게 평생 생애소득의 70%를 매달 현금으로 주는 아름다운 미래가 펼쳐져야 하고, 당시 약속한 그 미래가 2024년 지금이다.

그런데 현실은 어떠한가? 상상했던 장밋빛 미래는 고사하고, 연금 얘기만 나오면 누구 하나 목소리를 낮추는 법이 없다. 이런 상황에서 국민의 불안은 점차 커질 수밖에 없다. 그중에서도 변하지 않는 것은 지난 25년의 논의가 ‘연기금 고갈’이라는 공포의 연속이었다는 점이다. 연금이 저축 중에 하나라면 이렇게 시끄러운 연금개혁 문제는 온전히 ‘저축금(모인 돈)이 잘 보관되었는가’의 문제로 집중될 수밖에 없다. 그런데 정말 ‘돈 모으기’의 문제인가? 돈만 모으면 연금문제는 사라지는가?

보험료를 모으고 적립했다가 돌려주는 것이 아닙니다: 국민연금은 매달 소득의 일부를 보험료로 기여해서(내고, 더 정확히는 소득에서 원천징수되어 떼였다가) 소득이 중단되는 시기에 돌려받는 위험분산제도이다. 위험분산이라는 말에는 한 개인의 생애를 기준으로 혼자서 노후를 준비하는 것이 아니라, 같은 시대를 살아가는 경제활동인구의 공동 대처라는 의미가 포함되어 있다. 그리고 일하는 사람은 현재 노인 세대를 부양하는 비용을 마련하고, 동시에 미래 세대에게 그들의 노후소득을 보장받게 될 것을 계약한다. 또 노후빈곤의 위험을 전 인구가 분담한다는 이 계약은 사회가 지속되는 한 계속된다.

우리의 오해는 ‘정부가 개인의 보험료를 개개인의 계좌에 모았다가 노년기에 “뻥튀기”해서 돌려주는 게 아닌가’ 하는 생각에서 나온다. 그런데 공적연금은 그렇게 작동하지 않는다. 정부(정확히는 정부 대신 제도를 운영하는 국민연금공단)는 매달 연금보험료를 모아서 그달에 연금을 받도록 예정된 노인에게 연금급여를 지급한다. 재분배가 이루어지는 것이다. 그렇다면 내가 낸 돈은 저축은 고사하고 당장 사라지는 것인가? 알고 보니 저축도 아니었고, 이미 모아놓은 돈도 없는 것 아닌가? 그렇지 않다!

적립방식이 아닌 부과방식이 적용됩니다: 대다수 국가는 매달 연금보험료를 걷어서 노인에게 바로 연금을 지급하는 방법, 즉 부과방식으로 공적연금을 운용한다. 그런데 한국은 적립방식인 것처럼 얘기하고, 학자들마다 수정적립방식 혹은 수정부과방식이라고 하여 쓰는 용어도 다르다. 그리고 법에서도 수정적립방식이라고 명시하고 있다. 그만큼 재정운용의 현실에 대한 해석 방향이 제각각이다. 그래서 ‘수정’의 개념을 고치거나 바뀔 수 있다는 의미로 해석하기보다는 적립방식에서 부과방식으로 전환되는 것처럼 설명한다. 즉 적립된 기금이 소진되고 나서 온전한 부과방식이 되고, 그러면 갑자기 보험료 부과가 늘어날 것이며, 그 보험료 ‘폭탄’을 떠맡게 되는 세대가 미래 세대라는 논리 전개가 가장 많이 통용된다. 그러나 이미 부과방식으로 운용되고 있으므로, 보험료 부과가 폭탄처럼 늘어날 일은 없다. 그렇게 만들지 않기 위해 보험료 조정을 포함한 연금개혁 논의를 5년마다 하는 것이다.

국민연금만의 특기이자 필살기

국민연금에 대한 오해를 풀었다면, 본격적으로 제도에 대한 탐색에 나서보자. 국민연금은 사회보험으로 운영된다. 사회보험은 사회적 위험을 사회적 필요로 이해하고 사회구성원이 함께 대비하는 사회보장제도이다. 한편 노후의 소득상실이라는 사회적 위험을 함께 책임지기 위한 국민연금제도만의 특징이 있는데, 이는 의무가입과 소득재분배, 그리고 국가의 관리를 통한 인간다운 노후생활의 지향이다.

사회연대를 위한 의무가입: 국민연금의 특징은 의무가입이다. 일부 가입자들은 국민연금의 의무가입에 불만을 느끼지만, 누구나 국민연금에 차별 없이 가입하는 게 중요하다. 여기에는 두 가지 이유가 있다. 첫째, 의무가입은 보험의 위험분산 효과를 높인다. 의무가입이 필요한 두 번째 이유는 연금이 가치재이기 때문이다. 연금은 미래에 소비되는 재화(현금)이다. 젊고 건강한 사람은 먼 미래에 발생할 소득상실을 미리 대비하기 어렵다. 즉 청년기에 노년기를 준비하는 사람은 많지 않다. 공적연금의 의무가입은 개인이 지금 당장 쓸 수 있는 현금이 줄어들게 할 수 있다. 그러나 경제활동기에 개인 선택의 일부를 제한하는 것으로 미래에 쓸 소득을 약속받을 수 있다는 점에서 가치재로서의 의미가 있다.

평등을 위한 소득재분배: 국민연금의 두 번째 특징은 소득재분배를 통해 누구나 적정한 노후소득을 보장받을 수 있도록 한다는 점이다. 개인이 의지가 있어도 당장 생계를 위한 소득이 불충분하다면 미래 대비는 생각할 수도 없다. 특히 한국 사회는 높은 사교육비와 주거비용으로 인해 사회 대다수 구성원이 고통을 겪고 있으며, 생활비 걱정으로부터 자유로운 국민은 많지 않다. 국민연금은 의무가입을 통해 이렇게 충분하지 않은 소득으로 노후대비가 어려운 많은 사람들을 제도 내로 포함할 뿐만 아니라, 소득이 낮은 사람들에게는 재분배를 통해 노후빈곤을 예방할 수 있게 해준다. 국민연금은 가입자 전체의 평균소득보다 소득이 적은 가입자에 대해서 더 많은 연금급여가 보장될 수 있도록 운영한다.

국가의 책임과 가입자의 감시: 국민연금의 세 번째 특징은 국가가 제도를 만든 이후 보건복지부를 통해 관리하고, 공공기관인 국민연금공단에서 운영한다는 점이다. 그런데 국민연금공단의 이사장은 대통령이 임명한다. 따라서 정부의 의지와 성향으로부터 독립된 국민연금제도의 운영은 사실상 기대하기 어렵다. 더욱이 기획재정부 출신의 관료처럼 사회보장에 관한 관심이 적고 재정에 관심이 많은 인사들이 공단의 이사장으로 임명되기도 했다. 지난 국민연금의 역사 동안 노후소득의 보장성보다는 재정문제를 최우선으로 다룬 개혁이 반복적으로 다뤄진 배경에는 이러한 정치적 영향이 있다. 따라서 가입자들은 국민연금제도에 대한 주인의식을 되찾고 이 문제를 개혁할 필요가 있다.

인간다운 삶을 꿈꾸고 실현하기 위한 노력: 노동기구와 경제학자의 제언에서 확인할 수 있는 공적연금의 목표는 다음과 같다. 첫째, 사회구성원 전체를 보호하는 체계로서 노령·장애·사망 등 사회적 위험에 처했을 때의 적정한 생활 보장(보편성과 적절성), 둘째, 세대 내·세대 간 연대를 통한 계층 간 통합과 지속가능성 확보, 셋째, 노후준비 여력이 없는 계층과 저소득계층에게 더 적절한 소득 제공(재분배와 적절성)이 그것이다. 그런데 공적연금이 지향하는 제도의 보편성, 연금급여의 적절성, 지속가능성은 그 자체가 제도의 지향점이 아니라 궁극적으로 인간다운 노후생활을 위해 보험자가 관리해야 하는 몫이다. 전 국민이 차별 없이 이 제도에 가입하고 40년 이상 보험료를 내면 노후에는 큰 걱정 없이 생활을 유지하고, 부모 세대뿐만 아니라 자녀 세대에서도 존엄한 노후가 계속될 수 있게 하는 것이 공적연금의 최종 목표이다. 나이가 들어도 사람 대접받는 사회, 사회구성원이 믿고 의지할 데가 있는 사회, 함께 사는 사람들이 의존성을 인정하고 차별하지 않는 사회가 공적연금제도의 지향점이다.



국민연금의 핵심과제, 노후소득보장



국민연금의 낮은 소득대체율 문제

소득대체율과 적정 소득대체율: 은퇴 후를 상상해보자. 당장 다음 달부터 임금은 들어오지 않고, 나는 더 이상 ‘일’을 하는 사람이 아니다. 은퇴했으니 다시 일자리로 돌아갈 가능성도 적다. 어떠한가. 막막하지 않은가? 이렇게 은퇴라는 소득절벽과 마주한 상황에서, 일하는 시기에 받던 임금의 일정 비율만큼을 은퇴 후부터 생의 마지막까지 평생 받는 것을 사회적으로 약속한 제도가 국민연금이다. 국민연금은 소득절벽을 절벽이 아닌 계단으로 만들어 삶을 영위할 수 있게 해준다.

국민연금과 같은 사회보장제도에서 ‘일하는 시기에 벌었던 소득에 대한 연금액의 비율’을 소득대체율이라고 한다. 국민연금제도의 역할이 은퇴 이후 빈곤을 예방하는 것이라 할 때, 소득대체율이 지나치게 낮은 연금제도에서는 은퇴 이후 노인들이 빈곤해지는 것을 막을 수 없다. 그래서 적정한 수준의 소득대체율을 설정하는 것은 국민연금제도에 있어 핵심이다. 그렇다면 어느 정도가 적정한 소득대체율이라고 할 수 있을까? 대표적으로 국제노동기구의 기준은 30년 이상 가입, 40% 소득대체율 보장이다. OECD도 한국 국민연금의 적정 소득대체율 확보를 여러 번 권고했는데, 2022년에는 45%였다.

국민연금의 소득대체율, 어느 정도일까?: 국민연금의 현 급여수준은 명백히 낮다. 지금 국민연금은 노후빈곤의 어려움을 덜어줄 수는 있지만, 노후빈곤을 예방하기에는 턱없이 부족하다. 참고로 2022년 말 기준, 나이가 들어 받게 되는 노령연금액이 월 60만 원 이하인 사람이 수급자의 70% 이상이다. 국민연금에는 노령연금뿐만 아니라 가입 중 장애로 인해 받게 되는 장애연금, 가입자나 수급자가 사망할 때 가족을 위해 지급하는 유족연금이 있는데, 유족연금이나 장애연금 수준은 더 낮다. 노령연금 평균액도 2023년에는 기초생활보장제도 생계급여 최대액 62.3만 원(1인 가구)과 비슷한 수준이었다. 즉 기여해서 보장받는 국민연금이 빈곤함을 증명하고 제한적으로 보장받는 생계급여와 별로 다르지 않다. 따라서 국민연금 급여수준이 지금과 같이 낮으면 공적연금으로서 제 기능을 하지 못한다.

핵심은 2007년 국민연금 급여 삭감 조치로 인해 지금도 매해 국민연금 소득대체율이 떨어지고 있다는 데에 있다. 연금개혁 이전 60%였던 급여계산식의 소득대체율은 매년 0.5% 포인트씩 떨어져 2023년 현재 42.5%이고 2028년에는 40%가 된다. 젊은 가입자일수록 2007년 이후 소득대체율이 떨어진 이후 가입기간 비중이 더 커진다. 젊은 가입자일수록 국민연금 급여 삭감의 영향을 더 크게 받는 것이다. 그래서 2050년에 국민연금을 받는 사람들은 2030년 수급자보다 더 오래 보험료를 내도 그만큼 보장 수준이 높아지지 않는다. 계속 이어지는 국민연금 소득대체율 삭감을 어느 수준에서 되돌리지 않는다면, 국민연금에 더 오래 가입한 젊은 가입자에 대한 보장 수준이 낮아질 수도 있다. 이는 국민연금제도가 성숙기에 이르러도 제대로 된 노후소득보장 기능을 할 수 없게 된다는 것을 의미한다.

국민연금 보장성 강화의 핵심, 소득대체율 인상

소득대체율 인상을 통한 보장성 강화: 국민연금 소득대체율 인상을 통해 공적노후소득보장체계를 강화할 것인가, 아니면 2007년 이후 매년 0.5% 포인트씩 떨어지는 국민연금 소득대체율 인하를 계속 이어갈 것인가? 즉 소득대체율로 대표되는 국민연금 보장성을 계속 약화시킬 것인가, 아니면 이를 어느 정도 회복할 것인가? 이것이 현재 국민연금개혁의 가장 중요한 논쟁 지점이다.

보장성 강화론에서는 노후소득보장 강화를 위한 대안으로 소득대체율 인상안을 제시하였는데, 최근에 나온 국민연금 소득대체율 인상안은 2025년부터 소득대체율을 50%로 조정하는 것이다. 2007~2028년의 소득대체율 60%에서 40%로의 삭감을 중단하고 이를 절반가량 되돌리는 것이다. 이는 과거에 지나친 연금급여 삭감이 이루어졌다는 판단이다. 그럼 소득대체율을 50%로 올리면 국민연금 급여는 얼마나 늘어날까? 참고로 국민연금을 계속 40%로까지 떨어뜨리면 평균 급여수준(소득수준과 가입기간을 반영한 평균 소득대체율)은 2060년까지도 26~27%대에 불과해, 200만 원 소득자 연금액이 현재 가치로 90만 원을 못 넘는다. 그런데 국민연금 소득대체율을 2025년에 50%로 올리는 경우, 노인들이 받는 연금급여 수준은 평균 2050년에 30%를 넘고, 2060년에 35%에 근접할 것으로 예측된다.