국민을 위한 국민연금은 없다

국민을 위한 국민연금은 없다

유원중 외 지음

더숲 / 2024년 2월 / 250쪽 / 18,000원





01 흔들리는 국민연금, 한국인의 노후가 불안하다



세계 10위 부자 나라에 가장 가난한 노인들이 산다

단군 이래 한민족이 이렇게 잘 나간 적이 있던가. 전 세계가 삼성과 LG·현대차가 만든 제품을 사용하고, 한국어로 만든 영화와 드라마, 노래가 전 세계인의 사랑을 받는다. 한국의 경제규모가 전 세계 10위에 오르기도 했다. 이제 세계가 인정하는 부자 나라 한국. 그러나 이 부자 나라의 노인자살률이 세계 1위이다. 2019년 기준 노인 10만 명당 46.6명이 자살하는 것으로 조사되어 OECD 국가 가운데 가장 높았다. OECD 평균치의 3배 정도인 무려 40.4%, 4.4%인 프랑스에 비해 10배 가까이 높은 수치이다. 한국의 노인자살률이 높은 이유는 가난 때문일 가능성이 매우 크다. 일반 국민은 부자인데 유독 노인들만 비참하게 사는 이유는 무엇일까? 여기에 바로 연금제도의 중요성이 있다.

36년 전 비정한 결정이 불러온 비참함: 전 국민 연금시대를 연 1988년. 한국은 올림픽 개최를 전후로 경제성장에 대한 자신감도 생겼고, 국가도 개인도 본격적으로 부를 쌓기 시작했던 시기였다. 당시로서는 매우 생소했지만, 젊어서 보험료를 내면 나라에서 죽을 때까지 월급을 준다는 연금제도가 도입됐다. 당시 정부는 ‘연금은 국가의 약속’이라고 광고하고 국가의 책임을 강조했다. 월급에서 일정 부분을 강제로 떼어가는 게 마뜩지는 않았지만 그렇게 대한민국은 복지국가로서의 첫발을 뗐다.

그러나 이때 우리는 비정한 결정을 했다. 국민연금에 가입하지 않은 사람에게는 연금 혜택을 주지 않기로 한 것이다. 60세가 되면 환갑 잔치를 하던 시절, 노인 봉양은 자식들이 하는 것이라는 게 사회적 상식이긴 했다. 그 결과 조국의 독립과 전쟁을 겪어내고 산업화의 초석을 쌓은 세대들은 연금제도에서 소외된 채 노후를 맞게 되었다.

한국에서 연금이 마치 적금을 붓는 것처럼, ‘보험료를 내면 나라(국민연금공단)에서 이자를 쳐서 나중에 돌려주는 것’이라는 ‘적립식 연금’으로 인식되는 것도 이 때문인 것 같다. 당시 65세 이상 노인인구 비율이 불과 5%가 안 됐는데, 그냥 눈 딱 감고 연금을 주었다면 어땠을까. 지금의 기초연금처럼.

※ 연금제도의 종류

? 적립식: 자신들이 납부한 금액을 적립·운용하여 나중에 이 쌓인 돈에서 각각의 납부에 비례하여 지급하는 방식. 적금이나 개인연금 등과 같이 자신이 납부한 돈에 꼬리표가 붙는 것이다.

? 부과식: 지금의 내가 돈을 지급하면 지금의 다른 수령자가 그 돈을 받아 가는 방식. 일종의 세대 간 부양으로, 현재의 가입자가 납부한 돈이 즉각적으로 현재의 노인들에게 ‘전달’되는 방식으로 기금의 적립이 거의 없다. 독일과 프랑스, 영국 등 대부분의 유럽국가들이 이런 방식을 사용한다.

3저 호황 등 모두가 부자가 될 것만 같았던 90년대를 거침없이 달리던 한국경제는 1997년 IMF 외환위기를 맞았고 이후 한국은 사회·경제적으로 완전히 새로운 국면을 맞는다. 같은 노동자인데 정규직과 비정규직이 생겼고, 빈부격차의 시대가 시작됐다. 기대수명은 비약적으로 늘어나고 있는데 자기 먹고 살기도 힘든 자식들은 부모를 돌보는 데 소홀했고, 이런 노인들이 대거 빈곤층으로 전락했다. 그리고 ‘폐지 줍는 노인’들이 2천 년대 들어 대거 나타났다. 국가경제는 전 세계 10위 권으로 올라 선진국이 되었지만 연금 없이 은퇴를 한 사람들은 세계에서 가장 가난한 노인이 되어버린 것이다.

국민연금이 성숙되면 노인빈곤율이 떨어질까: 보건복지부는 한국의 노인빈곤율이 높은 이유는 ‘국민연금제도가 충분히 성숙하지 않았기 때문’이라고 말한다. 이는 국민연금을 받지 못하는 노인들이 아직 많아서 빈곤율이 높다는 말이고, 세월이 지나 이분들이 돌아가시고 연금을 받는 노인들이 많아지면 노인빈곤율이 떨어질 것이라는 뜻이다.

현재 한국의 65세 이상 노인들 가운데 국민연금에 아예 가입되지 않은 노인들이 너무 많다. 연금을 받는 노인들도 가입기간이 짧아 최저생계비에도 못 미치는 연금액을 받는 경우가 허다하다. 반면 60년 전후에 태어나 1988년 국민연금이 시작된 때 맞춰 직장생활을 시작하고 연금보험료를 낸 사람들중에는 한 달에 100만 원 이상의 연금을 수령하는 사람들이 나타나기 시작했다. 하지만 이런 사람은 2022년 기준 전체의 10%가 안 된다. 또한 국민연금 가입자의 은퇴 후 평균수령액은 61만 원(2023년)에 불과해 생애 평균급여의 약 1/4 수준이다. 이 수령액은 시간이 갈수록 약간 높아지겠지만 그렇다고 노인빈곤율이 확실하게 떨어지지는 않을 것이라는 전망이 나온다.

노인빈곤율이 크게 떨어지지 않을 것이라고 생각하는 첫 번째 이유는 국민연금의 소득대체율이 너무 낮다는 점이다. 국민연금은 40년 동안 가입했을 때 생애평균소득의 40%를 받도록 설계되어 있다. 이를 명목소득대체율이라고 한다. 그러나 젊은층의 사회진출은 늦어지고 기업의 구조조정으로 은퇴연령이 빨라지다보니, 40년 동안 연금보험료를 낼 사람이 많지 않다. 현재 한국 국민연금 가입자들의 평균근속연수는 25년 정도로 실제 연금으로 받는 소득은 일한 기간 동안 받은 평균급여(생애평균소득)의 약 25% 정도다. 이를 실질소득대체율이라고 한다. 실질소득대체율은 가입기간과 비례한다고 보면 되는데, 노동시장이 취약한 한국은 국민연금제도가 성숙하더라도 소득대체율 30%를 넘기기는 힘들 것이란 분석이다. 40년은커녕 30년 동안 연금보험료를 꾸준히 낼 만한 사람이 많지 않기 때문이다. 현재 OECD 국가들의 소득대체율 평균이 약 50%, 국제노동기구인 ILO가 권장하고 있는 공적연금 소득대체율은 60%다. 그러나 OECD 기준 우리나라 국민연금의 소득대체율은 31.2%에 불과하다.

노후빈곤율이 크게 떨어지지 않을 것이라는 두 번째 이유는 정규직 일자리가 줄어들고 있기 때문이다. 사실 국민연금에는 사각지대가 너무 넓다. 사각지대란 국민연금 가입기간이 너무 짧거나 아예 가입을 하지 않아 연금 수급자격을 얻지 못한 사람들이다. 국민연금공단 조사 결과, 2020년 국민연금 사각지대에 놓여 있는 사람들은 모두 1,263만 명에 달했다. 전체 국민연금 가입대상자(3,500만 명 기준)의 약 40%가 사각지대에 있는데, 이는 결국 실업자·비정규직 형태 노동자가 너무 많다는 뜻이다. 정부가 이들을 연금제에 편입될 수 있도록 적극적으로 지원하지 않는 한, 한국의 노인빈곤 문제는 앞으로도 해결되기 힘들 것이다.

공적연금을 망치는 건 전쟁이 아닌 불신이다

국민연금 논란의 중심에는 연기금 고갈론이 있다. 특히 젊은 세대 사이에서는 아예 연금을 받지 못하게 될 것이라는 비관론이 확산하고 있는데 여러 통계치는 이들의 불안이 근거가 없는 것이 아님을 보여준다. 그러나 필자들은 전쟁이나 국가적 대재난, 제2의 IMF 사태 등과 같은 국가 경제가 파탄되는 상황이라면 모를까, 현재 예측하고 있는 기금의 고갈 문제나 저출산 문제 때문에 연금이 파산하는 일은 없을 것이라고 확신한다.

사실상 현대 연금제도의 문을 연 독일의 경우, 제1·2차 세계대전을 거치면서 천문학적인 물가 인상과 전쟁 자금 조달 때문에 그때까지 쌓아 놓았던 연기금 적립금이 완전히 사라졌었다. 독일정부는 이때부터 경제활동인구로부터 보험료를 거둬 곧바로 은퇴자에게 지급하는 부과식 연금을 정착시켰다. 부족한 재원은 정부재정을 사용했다. 전쟁이 나서 국가경제가 붕괴됐지만 연금제는 끝내 지킨 셈이다.

미래는 예측 불가능하기 때문에 연금개혁은 꾸준히 계속해야 한다. 지금은 보험료가 늘어나고 연금액은 깎는 개혁을 해야 하지만, 베이비 붐 세대가 모두 세상을 떠나고 난 뒤에는 다시 피라미드 구조의 인구분포가 되돌아올 수도 있고, 아니면 인구 구조상 서구 선진국들처럼 부과식 연금에 적합한 사회가 될 수도 있다. 앞날을 예측할 수 없기 때문에 역설적으로 연금제도의 필요성 또한 커지고 있다. 사망과 질병, 은퇴와 실업 등 개인에게 찾아올 수 있는 불행 속에서 나와 가족의 삶을 안정적으로 유지하기 위해 공적연금은 가장 검증된 보험제도이다. 대신 개인이 아니라 전체 구성원이 함께 참여해 그 안정성을 더 확보하고자 하는 것이다.

따라서 연금제도를 위협하는 가장 큰 적은 전쟁이나 연금고갈보다 가입자들의 신뢰이다. 공동체가 함께 참여하는 사회보험제도에서 특정 세대는 혜택을 받고 어떤 세대는 보험료 폭탄을 맞는다면 그 제도는 유지될 수 없다. 이런 관점에서 볼 때 현재 국민연금의 가장 큰 문제는 바로 이런 신뢰의 위기이고 정부를 비롯해 누구도 이 위기를 해결하지 못하고 있다는 것이다. 연금제 개편의 목적은 신뢰가 무너지지 않도록 제도를 다듬는 일이다. 제도를 만들고 운영하는 정부의 역할이 중요한 이유이다.



02 국민연금을 망치는 것들



국민연금이 죽어야 우리가 산다

연금에는 크게 두 종류, 공적연금과 사적연금이 있다. 공적연금에는 국민연금과 특수직역연금(공무원, 사학, 군인)이 있고, 사적연금에는 퇴직연금과 개인연금이 있다. 기초연금은 공적연금으로 분류하기도 하지만 기여(보험료 납부 없음)를 하지 않아도 국가가 지급하기 때문에 공적부조에 해당한다. 연금 선진국인 유럽국가들의 경우 공적연금만으로 충분히 노후소득이 보장되다 보니 사적연금 시장이 크게 발달하지 않았다. 반면 미국은 다양한 금융서비스를 바탕으로 사적연금 시장이 매우 발달해 있다.

한국의 경우, 유럽식(실제로는 일본식) 연금제를 모방해 국민연금을 설계했지만 충분한 노후소득 보장이 안되다 보니, 미국식 사적연금 시장이 커지고 있는 상황이다. ILO 같은 국제기구는 적정 노후소득이 생애평균소득의 약 60% 정도는 되어야 한다고 권장하고 있다. 국민연금으로는 노후소득이 생애평균소득의 25~30% 정도밖에 확보가 안 되기 때문에 부족한 노후소득을 사적연금을 통해 준비할 필요성이 생겼다. 이처럼 공적연금과 사적연금은 보완제이지만 실제로는 서로 경쟁하는 관계다. 공적연금이 취약하면 사적연금 시장이 활성화되고 그 반대면 사적연금의 필요성이 줄어든다.

국민연금 깎아내리는 보험사, “노후소득 충분하지 않지?”: 2007년 연금개혁 이후 국민연금의 실질 소득대체율이 20~30%로 떨어지자 개인연금 시장이 본격적으로 확대되기 시작했다. 금융회사들은 사적연금 가입을 늘리기 위해 ‘국민연금만으로는 노후소득이 충분하지 않으니 나머지 필요한 노후소득은 사적연금으로 준비하라’고 광고했다. 한 마디로 노후에 대한 불안감을 자극하는 공포마케팅으로 국민연금에 대한 불신을 조장했다. 그도 그럴 수밖에 없는 것이, 국민연금이 없던 1970년대와 80년대에는 우리나라 민간 보험사의 성장세가 엄청났다. 당시 우리나라 보험사의 자산규모는 세계 8~9위 수준으로까지 성장했다. 그리고 이렇게 모인 자본은 기업을 성장시키는 데 큰 도움이 되었다.

그러다 보니 국민연금제도의 출범은 민간 보험사들에게는 커다란 도전이었다. 특히 1990년대 이후 가입대상이 전 국민으로 확대되는 전 국민 연금시대가 열리고 서민들이 민간보험을 떠나 공적연금으로 이동하면서 큰 위기감이 생겼다. 실제로 2000년대 초반이 되면서 국민연금 납부액이 민간 보험사의 보험 납부액을 추월하기 시작하였다. 그런데 공교롭게도 국민연금보험료를 일종의 ‘준조세’로 정의하고 나중에 받기 어려운 돈이라는 루머가 퍼지기 시작한 것도 바로 이즈음부터였다. 더군다나 2000년대 초반부터 국민연금재정에 대한 문제점이 노출되고 연금개혁의 필요성이 높아지면서, 기금이 고갈되면 연금을 받지 못한다는 인식이 퍼지기 시작했다.

사적연금 활성화에만 적극적이었던 정부 정책: 공적연금의 관리 책임을 가진 정부는 국민연금을 공격하는 금융회사들의 마케팅을 적극적으로 방어하지 않았다. 오히려 국민연금만으로는 노후소득이 부족한 게 사실이기 때문에 국민들이 사적연금에 많이 가입할 수 있도록 정책적으로 지원했다. 중산층을 중심으로 사적연금의 세제 혜택(연금보험에 대한 소득공제)을 이용하려는 풍조가 생겼다.

정부가 공적연금인 국민연금에 지원하는 예산보다 사적연금 가입자에 대한 세제 혜택에 더 많은 재정을 쓰는 아이러니한 상황이 연출되었다. 정부가 노후소득 강화를 위해 사적연금의 역할을 강화하는 쪽으로 정책 방향을 잡은 것이다. 문제는 정부가 국민연금의 사각지대를 적극적으로 줄이려는 노력을 게을리하고 사적연금 활성화에 적극 나선 결과, 경제활동 시기의 빈부격차가 은퇴 이후에도 그대로 이어지게 되었다. 아니 저소득층의 은퇴 이후 삶은 더 고통스럽게 됐다.

중산층 이상의 경제적 여력이 있는 사람들은 세제 혜택을 받기 위해서라도 적극적으로 사적연금에 가입해 노후를 준비했지만, 국민연금 보험료도 아까워하는 저소득층에게 공적연금의 약화는 노후준비를 더 힘들게 했다. 정부가 취약계층 보호라는 기본적인 책무에는 소홀하고 가진 사람을 지원하는 복지정책에만 애를 쓴 셈이다. 정부는 그래서 기초연금을 하고 있다고 변명하고 싶겠지만, 70% 노인에게 30만 원씩 뿌리는 건 진정한 약자 보호가 아니다.

2010년 이후에는 국민연금에 대한 의존도가 다시 커지고 있다는 게 불행 중 다행이라고 할 수 있다. 반면, 사적연금에 대한 노후준비 의존은 2009년 30%대였으나 2021년 말 기준으로는 9.64%로 매년 급격하게 낮아지고 있으며, 이러한 추세는 계속될 것으로 보인다.



03 공적연금 부실을 방치하는 국가



국민연금 ‘불신’, 제때 개혁 못한 정부 책임이 99%

국민연금에는 대기업과 중소기업 노동자는 물론 농어민과 자영업자 등 다양한 계층이 섞여 있다. 100세 노인에서부터 갓난아기까지도 국민연금의 이해당사자가 된다. 너무도 이질적인 가입자들을 한데 묶기 위해 정부의 힘이 필요하다. 국민연금법이 연금사업 책임자로 보건복지부 장관을 지정해 둔 이유다. 그러나 1988년부터 시작한 국민연금의 역사 속에서 정부는 오히려 제도의 불신을 초래했다는 평가가 나온다. 이제 그 이유를 살펴보자.

사건 1. ‘공자법’ 연기금을 마구 갖다 쓴 정부: 1988년 연금제도가 시행한 이후 불어나기 시작한 연기금 적립금은 공공자금관리법(‘공자법’)에 따라 공공자금에 강제로 예탁해야 했다. 지금은 기금운용본부 같은 투자전문기관을 만들어 연기금 적립금을 전 세계에 투자해 수익을 거두고 있지만 제도 초장기에는 그렇지 않았다. 2000년도에 국민연금 기금 적립금 60조 원 중 70%가 넘는 43조 원이 공공자금에 예탁되어 있었을 정도로 기금운용 방식이 후진적이었다. 이렇게 공공사업에 투자된 기금은 시중보다 낮은 이자율을 받아 결과적으로 국민연금이 손해를 입는 결과로 이어졌다. 또한 과거 정부는 연기금을 자기 돈처럼 썼고 이로 인해 국민들로부터 강제적으로 거둔 돈을 정부가 마음대로 가져다 쓴다는 인식을 국민들 마음에 각인시켰다.

사건 2. 삼성물산-제일모직 합병 찬성: 국민연금의 기금운용에 대한 불신을 가장 크게 키운 사건은 2015년 구 삼성물산과 제일모직의 합병 때 발생했다. 삼성은 이들 두 기업의 합병을 통해 경영권을 승계하고자 하였다. 이 과정에서 삼성물산의 가격을 매우 낮게 평가해 제일모직과의 합병비율에서 삼성물산이 불리하게 되었다. 그럼에도 삼성물산 주식을 많이 갖고 있던 국민연금은 주주총회에서 삼성물산에 낮은 가격을 책정하는 안에 대해 찬성했다. 결과적으로 국민연금은 이재용 부회장이 삼성그룹을 승계할 수 있도록 도와주면서 국민연금이 2,000~3,500억 원 규모의 손실을 보게 한 것이다. 이 일로 박근혜 전 대통령이 탄핵되고, 이재용 부회장도 구속된 바 있다. 기금운용에 대한 책임이 있는 문형표 당시 보건복지부 장관과 홍완선 당시 기금운용본부장도 국민연금 의결권에 부당한 영향력을 행사한 혐의로 구속되었다. 이 사건은 국민연금 가입자들의 분노를 일으켰고, 정부가 기금운용을 마음대로 해서 수익률도 낮다는 선입견이 국민연금 가입자들의 뇌리에 박히게 되었다.