알아두면 유익한 진짜 공무원의 세계

알아두면 유익한 진짜 공무원의 세계

권기환 지음

인물과사상사 / 2023년 3월 / 288쪽 / 16,000원





공무원은 무엇으로 사는가?



공무원의 탄생

“살기 위해 봉급이 필요한 자, 자신의 자리를 떠날 자유가 없는 자, 쓸데없이 서류를 뒤적이는 것 외에 할 줄 아는 게 없는 자.” 1841년 프랑스 작가 오노레 드 발자크는 『공무원 생리학』이라는 책에서 당시 프랑스 공무원을 이렇게 정의했습니다. 신랄한 그의 비판에 따르면, 프랑스 공무원은 하루 종일 아무 일도 하지 않으면서 봉급이나 축내는 존재에 불과했습니다.

시대 변화에 따라 공무원의 역할과 위상은 달라졌지만, 공무원을 냉소적으로 바라보는 국민의 시각은 여전히 남아 있습니다. 반면 현재 독일의 기틀을 만든 이로 평가받는 프로이센의 전 총리 오토 폰 비스마르크는 공무원들이 제대로 일하지 않으면 국가를 원활하게 운영할 수 없다고 말했습니다. “당신에게 형편없는 법과 제도가 있어도 훌륭한 공무원이 있다면 여전히 통치할 수 있다. 그러나 당신에게 형편없는 공무원이 있다면 최고의 법과 제도가 있어도 아무런 소용이 없다.”

공무원은 일반적으로 국가나 지방자치단체의 사무를 맡아보는 사람을 말합니다. 헌법재판소는 공무원을 ‘국민에 의하여 선출되거나 임용되어 국가나 공공단체와 공법상의 근무 관계를 맺고 공공적인 업무를 담당하는 사람’이라고 보다 구체적으로 정의합니다. 공무원으로 임용되면 공직을 평생의 직업으로 여기고 오랜 기간 근무할 수 있도록 조직되고 운영되는 것이 직업 공무원 제도입니다. 헌법 제7조 제2항에서도 “공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”고 하여 직업 공무원 제도를 규정하고 있습니다. 이러한 직업 공무원 제도가 안정적으로 운영되려면 정권이 교체되거나 변경되더라도 별다른 혼란 없이 직무를 수행하도록 공무원 신분을 보장하고, 특정한 소수 권력이 아닌 전체 국민에게 봉사하는 역할을 하도록 해야 합니다.

중국에서는 한나라 왕조 이후 국가가 주관하는 공식 시험을 통해 관리를 등용하는 과거 제도가 발전했습니다. 우리나라에서는 958년(광종 9년)에 처음 도입되었습니다. 과거제 실시 이전에는 개인의 능력보다 가문과 혈통이 중요했습니다. 과거 제도의 가장 큰 장점은 동일한 조건의 시험을 거쳐 능력을 갖춘 사람을 공정하고 합리적으로 선발할 수 있다는 점에 있습니다. 이처럼 과거 제도는 재능 있는 사람을 관직으로 진출시키는 통로이자 새로운 인재가 계속 나타나도록 동기를 부여하는 효과가 있었습니다.

이후 과거 시험은 조선 시대 내내 존속하다가 1894년 갑오개혁 때 폐지되었습니다. 갑오개혁에서 인재를 등용하는 데 있어 출신 가문이나 지역을 가리지 않고 널리 유능한 자를 채용하는 능력 중심의 새로운 관리 임용법을 도입했기 때문입니다. 과거제의 폐지는 유교 경전 중심의 전통적인 유학 교육 대신에 새로운 학교 교육이 등장함을 의미합니다. 광복 이후 1949년부터는 고등고시와 보통고시로 운영되었습니다. 그 뒤로 여러 차례 개편을 통해 1981년 현재의 1~9급 공무원 계급이 생겼고, 5급·7급·9급 시험의 선발 체계를 만들었습니다.

공무원은 진짜 철밥통인가

“공무원의 최대 장점은 내가 안 잘린다는 것이고, 단점은 저 사람도 안 잘린다는 것이다.” 인터넷에 많이 소개되는 공무원의 장단점을 표현하는 농담입니다. 공무원은 법으로 신분을 보장하고 있습니다. 따라서 본인이 스스로 그만두지 않는 한 웬만해서는 신분이 유지되기 때문에 이 말은 충분히 일리가 있습니다.

물론 흠이나 비리로 공무 수행이 부적절하다고 평가되면 자리를 유지할 수 없고, 실적이 낮거나 나쁜 근무 평가를 받아 경쟁에서 밀려날 경우 사실상 자리를 지키기 어렵습니다. 또한 공적인 지위에 있다 보니 항상 감시의 대상이 되고 훨씬 엄격한 윤리적 잣대를 적용받습니다. 사회에서는 어느 정도 용인되는 일들도 비리로 여겨질 수 있고, 심한 경우에는 처벌 대상이 되기도 합니다. 그러나 사회적으로 물의가 될 만한 큰 잘못을 한 경우만 아니라면 공무원 신분을 유지하는 것 자체에는 큰 어려움이 없습니다.

언제부터인가 직업적 안정성을 가진 공무원을 가리키는 말로 ‘철밥통’이라는 표현을 많이 사용합니다. 철밥통은 공무원이 직장에서 쫓겨날 염려가 없이 신분을 굳건하게 보장받음을 의미하는데, 여기에는 일종의 비아냥거림도 포함하고 있습니다. 국립국어원에 따르면 철밥통은 1980년대 중국에서 해고될 염려가 없는 국영기업체 직원을 ‘티에판완(鐵飯碗)’으로 부르기 시작한 데서 유래했다고 합니다. 철밥통은 이제 공무원이나 공공기관 근무자뿐만 아니라 신분 보장이 잘 되는 다른 직업군까지로 확장되어 널리 쓰이고 있습니다.

그러나 공무원이라고 해서 모두가 정년을 채워서 일하지는 않습니다. 개인 사정이나 주변 환경으로 정년이 되기 전에 공직을 떠나는 이가 많습니다. 인사혁신처 조사에서도 2013~2017년 국가공무원 퇴직자 중 정년퇴직이 차지하는 비율은 평균 32.7퍼센트에 불과했습니다. 2017년 전체 공무원 퇴직자 1만 9,016명 중 자발적인 의사로 그만둔 의원 면직 퇴직자가 9,225명(48.5퍼센트)에 달합니다. 물론 형식적으로는 스스로 사직 의사를 밝혔지만, 주변 상황이나 압박으로 어쩔 수 없이 사표를 내는 경우도 꽤 존재합니다.

이런 현상은 공무원이 고위직으로 올라갈수록 많이 나타나는데, 고위 공무원일수록 중도 퇴직에 대한 압박에서 자유로울 수 없다는 것을 의미합니다. 실제로 2006년 고위공무원단 제도를 도입한 이후 2014년까지 정년퇴직한 고위 공무원은 8.8퍼센트에 불과하며, 78.1퍼센트가 자발적인 퇴직, 즉 의원 면직으로 그만두었다고 합니다. 이런 현상은 지금이라고 해서 크게 다르지는 않습니다.

많은 사람이 생각하는 것처럼 공무원의 가장 큰 장점은 직업 안정성입니다. 그러나 이 때문에 발생하는 부작용도 있습니다. 아예 승진을 포기하고, 이미 자기에게 주어진 일이 많다는 등의 여러 핑계를 대며 업무를 거부하더라도 징계와 같은 불이익을 주기 어렵다는 점입니다. 사실 게으르다거나 불성실하다는 평가는 주관적일 수 있기 때문에 쉽게 단정 짓기도 어렵습니다. 그 사람이 하지 않은 일은 누군가 마무리해야 하고, 결국 일을 추가로 떠맡는 주변 동료들이 피해를 입게 마련입니다.



공무원 직장 생활 탐구



공무원 조직은 어떻게 운영되는가

국가의 행정 업무를 주로 담당하는 일반직 공무원은 직업 공무원의 특성에 따라 계급이 정해져 있습니다. 정년이 보장되는 일반직은 1~9급까지 계급을 구성하며, 상위 계급은 대개 하위 계급 근무자 중에서 승진을 통해 임용합니다. 즉, 공무원 조직은 상위 계급으로 갈수록 자리가 줄어드는 피라미드형 구조입니다. 조직 내에서 일반직 공무원을 지휘하는 장관, 차관 등의 고위직은 정년이 보장되지 않는 정무직 공무원입니다. 일반직이지만 1급도 예외적으로 신분이 보장되지 않는 자리입니다. 이외에 일반직과는 달리 별도의 직위와 봉급 체계를 갖는 경찰과 소방, 교육, 외교, 판검사 등 특정직 공무원이 있습니다.

상위 계급으로 승진하려면 상위 직급에서 빈자리가 생겨야 합니다. 승진에 걸리는 시간은 근무 부처의 특성이나 개인의 업무 성과 등 여러 변수가 복합적으로 작용하므로 기관별로 차이가 날 수밖에 없습니다. 2020년 조사를 보면, 9급에서 7급으로 승진하는 데 국가직은 9.1년, 지방직은 6.1년이 걸려 3년의 차이를 나타냈습니다. 또한 2019년 인사혁신처 조사를 보면, 중앙직 공무원은 9급에서 5급까지 승진하는 데 평균 27년 9개월이, 지방직은 25년 4개월이 걸리는 것으로 파악되었습니다. 중앙 부처 중에는 행정중심복합도시건설청이 17년 4개월로 가장 짧은 반면, 법무부는 31년 3개월로 가장 길어 10년이 훌쩍 넘는 큰 편차를 보였습니다.

4급 이상과 건축, 토목, 환경, 식품위생 등 인허가 관련 부서 7급 이상 공무원은 재산 등록 대상입니다. 공직자 재산 등록 제도는 공무원의 부정한 재산 증식을 방지하고 공무 집행의 공정성을 확보하기 위해 1981년 처음 도입했지만, 한동안 제대로 활용되지 못했습니다. 비공개가 원칙이라 재산 신고가 정확하게 이루어졌는지 확인하기가 어려웠기 때문입니다. 1993년부터는 재산 공개와 함께 처벌 근거가 마련되면서 공직자 재산 등록 제도의 실효성이 크게 높아졌습니다. 매년 연말을 기준으로 공무원 본인과 배우자, 직계 존ㆍ비속의 재산 변동 사항을 신고해야 합니다. 2022년에는 공무원 23만여 명이 신고 대상이었습니다. 그중 1급 이상 고위 공무원은 매년 재산 보유 상황을 관보에 공개합니다.

공직자 재산 등록 제도는 이제 정례화된 시스템이다 보니 재산 순위를 아는 것 말고는 사회적 관심이 많이 줄어든 것이 사실입니다. 그렇지만 재산 등록을 처음으로 공개하기 시작한 1993년에는 사회적으로 엄청난 파급력을 가졌습니다. 당시 김영삼 대통령은 재산 내역을 공개하면서 이렇게 말했습니다. “나는 대통령인 내 자신이 솔선해서 국민의 앞에 서겠다는 새로운 각오를 가지고 있습니다. 그렇기 때문에 오늘 나의 재산을 공개하도록 하겠습니다.”(1993년 2월 27일 대통령 취임사)

단지 신임 대통령이 재산을 공개하기만 했는데도 당시 국회의장을 포함한 국회의원 여러 명은 불법 재산 취득 혐의로 의원직을 사퇴했고, 장차관들도 부도덕성을 이유로 물러나기도 했습니다. 재산의 변동 상황을 1년에 한 번씩 등록하는 것이 번거롭고 귀찮은 측면이 있기는 하지만, 공직자에게는 스스로 자신의 재산 상황을 점검하는 계기가 되기도 합니다.

부이사관인 3급 중앙 부처 공무원은 심사를 통과하면 ‘고위공무원단’에 소속됩니다. ‘고위공무원단 제도’는 정부의 정책 결정과 관리에서 핵심적 역할을 담당하는 실·국장급 공무원을 범정부적 차원에서 활용하기 위해 운영하는 것입니다. 중앙 부처의 국장급 이상 공무원 1,500여 명이 고위공무원단에 속해 있습니다. 5급 공채로 공무원 생활을 시작하더라도 보통은 20년이 지나야 고위 공무원이 될 수 있습니다. OECD의 많은 국가도 고위직 관리들로 구성된 고위공무원단 제도를 운영합니다. 안정성과 전문성을 확보하고 정부의 변화에 유연하게 대처하기 위해 중앙행정기관을 통해 고위 공무원을 관리하는 것입니다. 국가 규모에 따라 고위공무원단은 보통 1,000~2,000명 정도로 구성된다고 합니다.

공무원으로서 장관 수준의 고위직에 오르기 위해서는 국회의 인사 청문회를 거쳐야 합니다. 인사청문회는 대통령이 임명한 행정부 고위 공직자의 자질과 능력을 국회에서 검증하는 제도로 2000년부터 도입했습니다. 정부가 국회에 임명 동의안을 제출하면 국회는 인사 청문회를 통해 적격 여부를 판단합니다. 국회가 민주적 통제 장치를 통해 인사권을 견제하는 역할을 수행하는 것입니다. 인사 청문회 제도는 과도한 신상 털기 등 망신 주기로 일관한다는 비판이 있기도 하지만, 개인 능력과 도덕성을 공개 검증한다는 장점이 있습니다.

1~9급으로 나뉜 현재의 공무원 계급 체계는 1981년부터 사용되었습니다. 이전에는 7개 계급으로 분류되다가 이때부터 9개로 확대된 것입니다.

▲ 일반직 공무원의 계급과 직급명

1급: 관리관, 2급: 이사관, 3급: 부이사관, 4급: 서기관, 5급: 사무관,

6급: 주사, 7급: 주사보, 8급: 서기, 9급: 서기보



공무원 조직은 상급자의 정당한 지시를 하급자가 수행해야 하는 계급 구조입니다. ‘국가공무원법’ 제57조에는 공무원이 직무를 수행할 때 소속 상관의 직무상 명령에 따르도록 하는 ‘복종의 의무’를 규정하고 있습니다. 물론 이때 적법한 명령이 되기 위해서는 정당한 권한을 가진 소속 상사가 부하의 직무 범위 내에 관한 명령을 해야 하며, 법정 절차를 준수해야 하고 명령 내용도 적법해야 합니다.

점점 어려워지는 민원 처리

공무원에게는 국민 전체의 봉사자로서 친절하고 공정하게 직무를 수행해야 하는 친절과 공정의 의무가 있습니다. 그리고 민원 처리 담당자는 담당 민원을 신속하고 공정하고 친절하고 적법하게 처리해야 하며, 민원인에게는 이러한 응답을 받을 권리가 있습니다.

민원은 행정기관에 인허가, 불편 해소와 같은 행정 처분을 요구하는 것을 말합니다. 예전에는 행정기관을 직접 방문하거나 우편을 통해서 제출해야 했지만, 요즘은 인터넷을 통해서도 쉽게 민원을 접수할 수 있습니다. 민주주의 국가에서 국민이 불편을 겪고 있거나 개선이 필요한 요구 사항을 권한이 있는 행정기관에 요청하는 것은 정당한 일입니다. 또한 행정기관은 문제 해소를 위해 노력하는 것이 당연한 의무입니다. 그러나 모든 일이 그렇듯이 그 정도가 지나치면 문제가 발생합니다.

공무원이 되고 난 뒤 많이 듣는 말 중 하나가 “네가 누구한테 월급 받는 줄 알아?”입니다. 공무원은 국민이 내는 귀중한 세금으로 월급을 받는 존재이니 분명 맞는 말입니다. 그렇지만 국민에게 월급을 받는다는 것이 욕설이나 협박을 들어야만 할 정당한 이유가 되지는 않습니다. 공무원 또한 똑같이 세금을 내는 국민의 한 사람입니다.

특히 정부 정책이 국민에게 직접 전달되는 현장 업무를 담당하는 지방자치단체 공무원들은 민원 때문에 많이 힘들어하고 있습니다. 아무래도 선출직인 지방자치단체장은 유권자인 민원인의 눈치를 살필 수밖에 없어 소극적인 방어에 그치고, 폭언과 폭행을 대응할 법적 보호 장치도 미흡하기 때문입니다.

공무원은 민원인에게 규정과 내용에 따라 해결책을 내놓아야 할 의무가 있습니다. 만약에 답을 엉뚱하게 한다면 그 책임은 오롯이 답을 한 담당자가 져야 하기 때문에 더욱 신중해질 수밖에 없습니다. 물론 잘못된 문제에 대한 지적은 고쳐야 하고, 받아들여야 할 비판도 있습니다. 그렇지만 대부분은 비슷한 질문이나 요구를 지속적으로 받기 때문에 거의 똑같은 대답을 할 때가 많습니다. 또한 주권자인 국민을 응대하고 소통해야 하는 민원 업무는 매우 중요한 일이지만, 본인이 맡은 수많은 업무에서 차지하는 비중은 대부분 미미합니다. 결국 민원 처리는 들어가는 시간과 노력에 비해 성과로 인정받기 어려운 구조라고 볼 수 있습니다.

때로 일반 국민의 시각에서는 합당한 민원 제기인데 공무원들이 들은 척조차 안 하는 것으로 보일 수도 있습니다. 그러나 행정이 다양화하고 복잡해지면서 공무원 개인이 독자적으로 결정하고 실행할 수 있는 권한은 줄어들었습니다. 결정 권한은 줄고 검토해야 할 변수는 늘어나니 당연히 행정은 답답해 보일 정도로 느려지게 된 것입니다. 요즘은 휴대폰 대화 녹음 등이 빈번해 말 한마디라도 실수했다가는 그 말을 오롯이 책임져야 하기 때문에 공무원들은 더욱 조심할 수밖에 없습니다. 공무원 업무가 여전히 최고 의사 결정권자 중심으로 돌아가는 점도 처리 속도를 느리게 만드는 이유입니다. 여러 보고 사항이 검토를 거쳐 결재권자에게 몰리면 결재가 지연되는 병목 현상이 일어날 수밖에 없습니다.

민원에 대해서는 공무원과 민원인 양측의 불신을 해소할 방안을 마련하는 노력이 필요합니다. 지금처럼 억울한 점이 해소되지 않아 감정이 많이 상한 민원인과 이를 정면으로 맞서야만 하는 공무원 사이의 문제로만 내버려 둔다면 양측의 악감정만 높아질 뿐 문제 해결에는 아무런 도움이 되지 않습니다.



공무원이 지켜야 할 의무



청렴해야 한다

표준국어대사전에는 ‘청렴’을 성품과 행실이 높고 맑으며, 탐욕이 없는 것이라고 정의하고 있습니다. 국가공무원법 제60조는 청렴 의무를 구체적으로 규정하고 있습니다. ‘공무원은 직무와 관련하여 직접 또는 간접을 불문하고 사례, 증여 또는 향응을 수수할 수 없으며, 직무상의 관계 여하를 불문하고 그 소속 상관에게 증여하거나 소속 공무원으로부터 증여를 받아서는 아니 된다.’