정책이 만든 가치

정책이 만든 가치

박진우 지음

모아북스 / 2022년 4월 / 320쪽 / 22,000원





지구 구하기



사막에 나무를 심는 수원시

지구 온난화로 인한 기후 위기 증세가 여러 형태로 나타나지만 우리 국민들이 가장 많이 체감하는 문제 중 하나가 봄철에 몽골과 중국에서 불어오는 황사(미세 모래 먼지)다. 참고로 지구 온난화로 인한 사막화는 지구의 북반구에 집중되고 있으며 해마다 전 세계적으로 약 12만㎢의 땅이 사막화되는데, 몽골은 3,500㎢가 해마다 사막화가 되어 생태계가 순환하기 어려운 땅으로 변하고 있다. 한편 지구 온난화로 인한 기후 위기는 특정 국가의 노력만이 아닌 범지구적으로 공동의 노력이 모아질 때 극복이 가능한데, 우리나라에서도 수원시와 고양시, 진주시, 화성시 등 기초 지방 자치 단체들이 나서고 있다.

경기도 수원시는 서해안에 위치하여 고비사막에서 들어오는 황사를 먼저 접하는 지역으로 인구도 많아 피해도 컸다. 그래서 염태영 수원시장은 몽골에 나무를 심기 위해 민과 관이 함께 하는 (사)휴먼몽골사업단(2011)을 구상하고, 2000년부터 몽골에서 오랫동안 나무 심기를 하고 있는 비영리 민간단체 (사)푸른아시아 관계자들과 만나 몽골에 숲을 조성하는 방안을 협의하였다. 그리고 2011년 4월 6일 몽골 자연환경관광부 청사에서 수원시와 몽골 자연환경관광부, (사)푸른아시아가 2011년부터 향후 10년간 ‘수원시민의 숲’을 조성한다는 내용의 양해 각서를 체결하였다.

‘수원시민의 숲’ 조성 대상지는 에르뎀솜(郡) 지역으로, 이곳은 사막화가 진행되어 물과 강은 존재하지 않는 데다 바람이 강하고 주변에 마을도 없다. 에르덴솜은 바람도 초당 3.6~6.2m로 강하게 불고 모래 먼지가 심하여 나무를 심어도 방풍림과 방사림을 별도로 마련해야 하며, 아울러 나무와 풀이 자랄 경우 방목에 의한 가축의 먹이로 사용되어 어렵게 활착한 나무가 자랄 수 없는 환경이 될 수도 있기에 가축으로부터 나무와 초지를 보호하기 위해 울타리도 설치해야 했다.

(사)휴먼몽골사업단은 “미래의 우리 아이들을 위해 희망의 나무를 심어 주세요”라는 구호로 한 그루 나무 심기 운동을 홍보하며 모금을 시작했다. 몽골 숲 조성은 3단계로 나누어 1단계로 현지답사와 조사를, 2단계는 2011년부터 2016년까지 나무 심기와 기반 시설 마련을, 3단계로는 사업 마무리 단계로 지속 가능성을 점검하고 대안을 마련하는 과정으로 진행되었다. 한편 에르덴솜은 여름에는 최고 36℃까지 올라가며 겨울철에는 최저 ­42℃까지 내려가는 데다 연간 강수량이 190㎜로 아주 건조한 냉대기후로 나무 키우기가 어려운 지역이라 잘 자라고 번식력이 강한 나무를 선정해야 했다.

2011년에는 여러 가지 행정적인 절차 외에도 2단계로 나무를 심고 가꾸기 위한 기반 시설 중 하나인 묘목 식재 후 영양분을 공급해 줄 물의 안정적인 확보를 위해 전기 인입 공사를 하고 150m의 관정을 뚫어 2,000m에 달하는 관수 시설을 설치한 후, 길이 3m x 너비 2m의 작은 저수조 30개를 만들었다. 그리고 가축과 설치류로부터 보호할 4,400m의 울타리도 설치했다. 한편 나무 심기 첫해 5월에 ‘수원시민의 숲’ 조림지에 방풍림으로는 버드나무의 일종인 포플러 3,053주와 비술나무 2,160주, 버드나무 1,068주를 식재하였으며, 유실수로 우흐린누드 2,160주와 차차르간 1,554주를 심었다.

참고로 비술나무는 특별히 가축에 의한 훼손 피해가 적으며, 버드나무의 일종인 포플러는 생장력이 빠른 데다 토양 개선에 효과가 커서 몽골 내 묘목 시장에서도 구매가 수월하다는 장점이 있었다. 그리고 보리수나무과의 산자나무(차차르칸)와 까막까치밥나무과인 블랙커랜트(우흐린누드)나무는 지역 주민을 위한 소득 수종으로 심었다. 그리고 7월에는 두 차례에 걸쳐 수원시 관내 중ㆍ고등학생들을 대상으로 나무 심기 체험과 함께 몽골 중ㆍ고교 학생들과 국제 환경 문제에 관한 토론을 통해 지구 환경에 관한 관심과 소중함을 깨닫는 계기를 마련한 후 몽골 어린이들을 만나 문화 교류 활동도 진행했다.

한편 2011년에 심은 나무들은 2011년 8월 조사 시 91.5%가 활착하였으나 2012년도 8월 조사 시에는 85.9%의 활착률을 보였다. 그리고 2012년도 심은 나무의 생존율은 89.2%로 당초 예상했던 70%를 상회하였다. 참고로 이 지역은 밤과 낮의 온도 차가 큰 데다 황사로 관정 장비가 고장 나고 겨울철 동파에 대한 대책을 마련하기 위해 현지 주민을 고용하기로 하였다. 그러나 인근에 거주지가 없고, 조림지와 너무 동떨어져 있으면 관리의 어려움이 예상되어, 고용인 전원을 조림 사업장 안으로 이주시켜 생활하며 조림지를 관리할 수 있도록 ‘하늘마을’을 조성했다.

그리고 8월에 실시한 조림지 상황 조사에서는 2011년 심은 버드나무 종류의 생존율은 88%에 60cm 이상 성장했음을 확인하였고, 까막까치밥나무 열매는 5kg을 수확하였다. 하지만 비술나무와 까막까치밥나무 열매는 성장 속도가 늦었고 고사율도 높았으나, 퇴비장 인근의 나무는 다른 수목에 비해 성장 속도가 월등히 높아 유실 수목에 대한 비료와 퇴비 등의 지속적인 관리의 부재임을 확인하는 계기가 되었다. 이후 모래 토양으로 인해 수분 유지의 어려움을 해결하고 토지 개량을 위해 효과가 뛰어나다는 보습제를 구덩이마다 10kg씩 넣은 후 나무를 심도록 변경했고, 나무의 생존율과 생장률을 높이기 위해 현지에서 3년 정도 썩힌 가축 분뇨를 구매하여 묘목에 뿌려 생존율과 생장률을 높이도록 했다.

2016년도까지 6년간 92ha에 10만 1,385주를 심었는데, 2011년 심은 묘목의 활착률은 65%, 2012년 71%, 2013년 70%, 2014년 71%, 2015년 53%, 2016년도 64% 등 평균 65%의 활착률로 집계되면서 6만 7,048주가 생존하였다. 6년 동안 조림지의 생존율은 기대치보다 낮았다.

한편 사업단은 2020년 이후 주민들이 직접 나무를 가꾸도록 하는 동기 부여책으로, 유실수의 생장과 열매 수확량을 통해 현지인의 삶에 도움이 된다는 점을 확실히 인식시키기 위해 현지 관리인들에게 조림지 관리에 관한 기술을 전수했다. 수원시청 녹지경관과와 조경협회에서 수목 전문가를 에르덴솜 현지에 파견하여 산자나무와 까막까치밥나무 등 유실수의 생장 특징과 관리법, 열매 수확 증산, 균형 잡힌 수형을 위한 가지치기, 제초 작업 방법과 퇴비 제조법, 시비 기술, 관수 방법 등을 교육하였다.

수원시가 추진한 10년간의 성과는 다음과 같다. 첫째, ‘수원시민의 숲’은 수원을 비롯해 한반도를 습격하는 황사 등 미세 먼지 관리에 대한 해법을 제시하는 사례를 만들었다. 둘째, 여러 방법을 통해 몽골 지역에 맞는 식목 방법과 토양을 관리할 수 있는 조림법을 도출하여 사막화를 방지할 수 있는 적정 기술을 도출했다. 셋째, 수원시의 노력은 조림 사업을 통해 생명이 살아 숨 쉴 수 있도록 복원할 수 있다는 점과 함께, 기후 위기 대응은 우리 모두의 실천이 중요함을 보여 주었다. 넷째, 수원시민의 숲 조성 사업은 국내에 황사의 유입을 줄이고, 동아시아의 환경 문제를 풀어 나가는 민간과 기초 지방 자치 단체의 협력 사업으로 자리매김하였다. 아무튼 지난 10년간 수원시민의 노력은 중앙아시아 사막에 작은 씨앗을 하나 뿌린 것이지만 ‘나무를 심으면 천 개의 복을 받는다’라는 몽골 속담처럼 동북아시아에 국제 연대와 기후 위기를 넘어서는 사례로 큰 복이 되어 돌아오길 기대해 본다.



경제 살리기



지역 경제를 살리는 신기한 화폐, 부여군

노무현 대통령은 2003년 ‘대구 구상’을 통해 국가 균형 발전 정책 방향을 제시하고, 2004년 ‘지방화와 국가 균형 발전 시대’를 선포하여 수도권 중심의 불균형 발전전략에 대한 궤도 수정으로 낙후된 지역의 발전이 국가의 경쟁력임을 강조했다. 그 후 수도권에 있는 공공기관을 이전하여 비수도권 11개 도시를 만드는 혁신 도시 건설 사업을 추진하였으나, 혁신 도시의 파급 효과가 지역 전체로 확대되는 초기 단계이며, 혁신 도시가 없는 지방 자치 단체들은 지역 활성화 정책에 대한 고민이 깊어 가고 있다.

한편 지방 자치 단체들의 노력으로 기업들이 조금이나마 지방으로 이전되었지만, 본사들은 여전히 수도권이나 대도시에 있고, 지역에서 거래되는 화폐는 현금 거래에서 비현금 거래로의 결제로 소비자들이 결제하는 순간 지역에서 한 번도 회전하지 못하고 지역 밖의 본사 거래 은행으로 입금이 되어 버리면서 경제는 나아질 기미가 보이지 않게 되자, 지방 자치 단체 차원에서 화폐 발행을 고민했다.

지역 화폐란 대안 화폐로서 ‘지역 자체적으로 화폐를 발행하여 유통시키는데, 일반적으로 통용되는 법정 통화 대신 특정 지역 내에서 주민들이 서로에게 재화와 서비스를 교환할 때 주고받는 통화’로, 지역 경제 활성화 및 지역 경제의 역외 유출을 방지하고 지역의 순환 경제 체제 구축의 도구로서 활용되고 있으며, 사용되는 종류로는 휴대용 전화기형, 직불 카드형, 선불 카드형, 종이인 지류형 등이 일반적이다.

우리나라의 지방 자치 단체가 직접 발행하는 지역 화폐는 2015년 30곳에서 892억 원, 2020년에는 230곳에서 9조 원 규모의 지역 화폐를 발행하며 빠르게 확산되고 있다. 2017년 기준으로 역외 유출은 충남이 26.7%, 충북이 21.3%, 울산이 20.1% 순으로 발생하고 있는데, 가장 심하다는 충청남도의 2019년 역외 유출은 25조 원으로 지역 경제에 미치는 영향이 심각한 상황에서 지역 화폐에 대한 고민은 더욱 커졌다. 충청남도가 현재처럼 역외 유출이 지속될 경우, 기초 지방 자치 단체들이 소멸할 것을 예상하는데, 2015년 조사에서 기초 지방 자치 단체로는 부여군이 281개 마을로 가장 높게 나타났고, 2020년 조사에서도 부여군이 84.2%로 전체 436개 마을 중 367개 마을이 소멸할 것으로 예상하였다.

게다가 부여군의 인구는 매년 1,000명씩 감소하고 있는 데다, 저출산 고령화 사회인 우리나라의 노인 인구는 15.1%인데 부여군은 두 배나 많은 35.7%로 초고령 사회로 심각한 상황이다. 저출산ㆍ고령화로 인한 생산 가능 인구의 감소는 필연적으로 소비 감소로 이어지게 되면서 소득 격차는 계속 심화하고, 지역 경제는 활력을 잃고 무너지게 된다.

그런데다 전염병(COVID-19) 상황으로 고령화가 높은 부여군은 엄청난 타격을 받아 더욱 어렵게 된 것이다. 그래서 부여군은 전문가들과 공무원들이 모여 그간 발행되었던 지역 화폐의 문제점을 분석하고 지역 화폐의 한계를 역으로 활용하는 지혜를 모았다.

부여군은 첫째, 지역 화폐 유동성 한계를 타파하고 자금이 지역에 머무르게 하되, 한 번 사용해서 끝나는 것이 아니라 자유롭게 지역 내에서 선순환하며 거래될 수 있어야 하며, 둘째, 중앙은행이 발행하는 법정 화폐가 아니지만, 유통 시 지급 보증에 대한 신뢰를 지역에서 보장하고, 셋째, 거래 비용이 과다하게 발생하는 것을 방지하고 지역 경제 활성화에 기여해야 한다는 원칙하에, 붕괴되고 있는 지역 공동체를 살리기 위한 대안을 찾기 시작했다. 한편 박정현 부여군수는 2018년 7월 취임 직후 지역 화폐를 통한 지역 경제 활성화 전략을 수립했고, 주민의 대의 기관인 의회에서도 조례를 발의한 후 2019년 9월에 ‘부여군 지역 화폐 발행 및 이용 활성화에 관한 조례’를 제정하여 법적 장치를 마련하였다.

그리고 부여군은 지역 화폐의 설계 과정에서 4가지 추진 방향을 설정하였다. 첫째, 저축을 미덕으로 알고 살아온 지역 주민들의 주머니를 열도록 해야 한다는 점인데, 이를 위한 마중물로 행정에서 지출되는 예산을 지역 화폐에 넣더라도 역외 유출이 안 되도록 하는 정책 발행이 필요하다는 방침을 확정했다. 둘째, 지속성을 위해서는 카드 수수료 등 불필요하게 들어가는 운영비를 최소화하기로 했다. 셋째, 화폐가 과거 상품권처럼 1회 사용으로 끝나 폐기되는 것이 아니라 지속적으로 순환되게 해야 한다. 넷째, 군 단위의 특징 중 하나가 대부분 소상공인이므로 이들에 대한 배려가 있어야 한다.

부여군은 화폐 형태에 대해서도 사용이 불편하고 심리적으로도 외면당한 기존 종이 화폐가 아닌 21세기에 맞는 전자식 화폐를 구상하였고, 15개 읍ㆍ면을 일일이 찾아다니며 설명회를 하면서 주민들의 이해를 높였다. 또 지역 화폐 이름도 주민 공모를 통해 부여군의 공동체에 맞는 ‘좋은 뜰에서 사용하는 화폐’라는 뜻의 ‘굿뜨래페이’로 확정하여 2019년 12월에 지역 화폐를 발행하였다.

농민 수당을 지역 화폐로: 부여군이 지역 화폐를 발행한 후에 가장 주안점을 둔 것은 화폐 유통량 확보였다. 부여군은 굿뜨래 화폐의 활성화를 위해 충청남도 지역에서 처음 시도하는 농민 수당을 지역 화폐로 지급했는데, 부여군은 농민 수당 19억 원과 이와 유사한 성격의 농업 환경 실천 사업 56억 원을 합하여 75억 원을 지역 화폐로 발행했다.

농민 수당을 통해 농민은 기본 소비력이 생겨서 좋고, 농민들은 농민 수당으로 지급되는 지역 화폐를 관내 상권에서 사용하면 상권은 실질적인 매출 상승으로 이어질 것이기 때문이다. 또한 지역 화폐를 사용하는 사람이 많아지면 자연스럽게 가맹점도 확보될 것이며, 처음 시행되는 지역 화폐 제도를 안착시키는 데 큰 도움이 될 것이라는 현실적인 고려도 있었다.

부여군이 도입한 지역 화폐인 굿뜨래 화폐는 2019년 91억 원을 발행하였으나 실제 이용액은 4.5억 원으로 높지 않았다. 그러나 사용자 수는 농민 수당을 기반으로 한 1만 6,000여 명으로 희망을 품고 추진한 결과 1년 만에 910억 원을 발행하였고, 이용액이 855억 원이라는 엄청난 효과를 달성하였다.

그리고 정책 발행을 통한 지역 화폐의 안정적인 운영을 위해 농민 수당을 시작으로 여성 행복 수혜자 등을 위한 지원금도 지역 화폐로 발행했으며, 특히 21년에 충청남도에서 처음으로 도입한 보편적 재난지원금 200억 원도 현금성인 굿뜨래 화폐로 지급하였다. 부여군의 굿뜨래는 2021년 12월 2일 현재 1,965억 원을 발행하였고, 사용자 수가 5만 8,174명으로 나타났는데, 이는 부여군에 거주하는 인구 6만 3,891명 중 91%가 사용함으로써 굿뜨래 화폐가 군민들의 일상 삶에 뿌리내리는 데 성공하였다.

그리고 부여군은 주민들의 지속적인 사용을 위해 카드 수수료 같은 불필요한 운영비를 줄이도록 설계했다. 다른 지역 화폐의 경우 가맹점과 소비자 모집 등을 빠르게 하기 위해 기존 금융권 카드망을 사용했으나, 사용량의 0.7~1.6%가량이 카드 수수료로 나갈 수밖에 없는 구조에서, 다른 지방 자치 단체처럼 하지 않고 카드 수수료가 전혀 발생하지 않는 QR 결제와 근거리 통신 결제(NFC) 방식을 도입하여 다른 지역 대비 절감되는 수수료가 14~32억 원에 이르고 있다.

선순환되는 굿뜨래 화폐: 굿뜨래 화폐가 다른 지역 화폐와 다른 점은 공동체 내에서 순환할 수 있다는 점이다. 다른 지역 화폐는 한번 사용되고 나면 신용카드 정산하듯이 결제된 전체 매출 금액이 법정 화폐로 환전되지만, 굿뜨래 화폐는 매출이 통상 50%만 자동으로 법정 화폐로 환전되고, 나머지는 가맹점에서 다른 가맹점에 바로 사용할 수 있어 부여군이 유인하는 예산 지출에 대한 부담이 상대적으로 적은 편이다. 또 부여군은 굿뜨래 화폐의 순환성을 높이기 위하여 유인책을 계속 사용하고 있는데, 소상공인도 생산자에게 굿뜨래 화폐로 결제할 시 5%를 할인해 주면서 선순환을 유도하고 있다.

마지막으로 부여군은 공동체 내에 굿뜨래 화폐의 자원이 고르게 배분되기 위해 노력하고 있는데, 지역의 공동체 의식을 반영하기 위해 다른 지자체에 없는 매출 총량제라는 사회적 상생 합의를 이끌어 냈다. 굿뜨래 화폐의 사용 장려금 합의를 통해 월 가맹점 매출이 큰 곳은 사용 촉진 장려금을 적게 받고, 월 매출이 적은 골목 상권에서는 굿뜨래 화폐 사용에 대한 촉진 장려금을 더 받을 수 있게 설계한 것이다. 즉 월 4,000만 원 초과 가맹점은 충전 장려금 외에 굿뜨래 화폐를 많이 사용했다는 이유로 사용 장려금을 더 제공하지 않지만, 월 300만 원 이상~월 4,000만 원 이하의 매출이 있는 업체는 3%의 사용 장려금을, 월 300만 원 이하 가맹점은 6%의 사용 장려금을 소비자가 받도록 설계한 것이다.