쓰레기의 정치학

쓰레기의 정치학



케이트 오닐 지음

북스힐 / 2021년 10월 / 272쪽 / 15,000원





폐기물과 국제 정치경제



세계 폐기물경제의 탄생

20세기의 경제 성장과 산업화의 진행으로 폐기물과 자원의 관계도 변화되었다. 제2차 세계대전 이후의 세계 경제 확장으로 부유한 국가가 대량의 일회용 소비를 최초로 경험하면서 오늘날 도시 고형 폐기물(MSW)이라 알려진 폐기물을 발생시켰는데, 도시 고형 폐기물은 가정과 기업에서 발생하는 플라스틱, 종이, 금속, 비유기성 폐기물 등을 포함한 고체 상태의 폐기물을 뜻한다.

한편 대형 도시 폐기물과 산업 폐기물을 수거, 제거, 처리하는 서비스의 등장은 중산층 이상이 거주하는 대부분의 동네에서 폐기물은 더 이상 눈에 거슬리지도 않고, 신경 쓰이지 않는 존재가 되었음을 의미했다. 그 결과 폐기물을 둘러싼 여러 문젯거리는 여러 환경 위험 문제와 동일한 양상으로 나타나고 있다. 즉 혜택은 사회적 또는 경제적으로 힘을 가진 사람들이 누리고, 그 대가는 상대적으로 힘없고 돈 없는 먼 곳에 떨어져 있는 사람들이 치른다는 점이다.

자유 무역과 경제의 세계화 시대가 도래하면서, 폐기물은, 특히 유해 폐기물은 가난한 나라로 보내지거나, 부유한 나라 간의 거래 대상이 되었다. 이는 주변 폐기물 시설에 대한 저항으로 이어졌고 미국의 환경 정의 운동을 비롯해, 유럽은 물론 전 세계적으로 폐기물 관련 운동과 캠페인이 불붙듯 일어나는 계기가 되었다. 또한 그린피스인터내셔널과 제3세계네트워크와 같은 국제 NGO가 부국이 빈국에 쓰레기를 버리는 ‘독성 거래’를 저지하기 위해 나서기 시작했다.

이와 같은 캠페인은 북쪽의 부국들이 독성 폐기물 처리에 따르는 위험과 비용을 다른 나라에 떠맡기는 상황의 정도와 심각성을 부각했다. 세계 곳곳의 대형 매립지에 잔뜩 쌓인 고형 폐기물, 낡은 전자제품과 버려진 컴퓨터가 더미를 이룬 모습, 비교적 최근에 찍힌 버려진 플라스틱이 바다의 숨통을 막고 있는 파괴적인 모습 등을 담은 사진 덕분에 폐기물 문제의 심각성을 지구촌 전체가 깨닫게 되었고, 또한 폐기물이 매립지 주변의 지역사회에 끼친 부정적인 영향은 글로벌 행동주의를 일으켰다.

이런 실상 폭로는 버려진 물건, 금속, 에너지 등을 위주로 폐기물을 재활용하던 기존의 범위에서 벗어나 더 큰 폐기물 스트림 차원에서 폐기물을 재활용하고 추출 가치를 활용하자는 새로운 생각으로 이어졌다. 비공식 노동자와 대형 다국적 기업은 ‘도시 광산’이라는 새로운 가치에 눈을 돌려 자원을 추출하고 생계를 유지해 간다. 이는 또한 폐기물 스트림을 축소하고 폐기물 동선을 간소화하려는 노력으로 이어졌고 최종적 폐기에서 생산적 재사용으로 폐기물을 다루는 방향이 바뀌어 가고 있다.

세 가지 주제

이 책은 세 가지의 중요한 주제를 다룬다. 세계 자원 개척지로 부상한 폐기물, 이 과정에서 확장된 위험성, 그리고 이 두 가지가 함께 발생시킨 혁신을 포함한 거버넌스 측면의 도전과제이다.

세계 자원 개척지: 최근 폐기물은 대규모의 개척 자원 중 하나로 부상했다. 일찍이 1969년 휴스턴에서 열린 폐기물 관리 세미나에서 당시 미국의 내무부 차관은 “쓰레기는 우리의 유일한 성장 자원”이라고 말한 바 있다. 이에 힘입어 환경론자, 업계 지도자, 정치인들까지 나서 폐기물은 이제 ‘사람이 필요로 하지 않거나 남아도는 물건으로’ 간주되지 않을 것이라 주장했다. 실제 과거와 현재에 발생한 폐기물을 통해 더 부유하고 더 지속가능한 미래를 열어갈 수 있다.

폐기물 개척지는 경제적 필요(천연자원의 실질적 혹은 예상되는 희소성), 기술력(폐기물 에너지, 금속 추출 기술), 그리고 풍부한 자본과 값싼 노동력에 의해 그 문이 열렸다. 그런데 이 분야의 기업과 지역사회가 시장접근, 시장점유율, 그리고 생계를 위해 경쟁할 때 경쟁과 갈등이 발생한다. 그리고 다른 천연자원과 마찬가지로 매립지를 덮어버리거나 둘레를 울타리 치는 행위 등의 사유지 전환 과정에서 해당 자원을 공동 재산이나 생계 수단으로 여겨온 기존 사용자를 배제하기도 한다.

폐기물 개척의 근거는 환경적인 이유에서뿐만 아니라 경제적인 측면에서도 찾을 수 있다. 기업, 정부, 시민 사회 참여자들은 폐기물 개척과 재사용을 지속 가능 혹은 친환경 경제의 중요한 구성 요소로 간주한다. 그리고 폐기물 에너지 분야의 기업들은 기존 에너지원이 배출하는 온실가스를 감축시키는 데 있어 자신들의 역할을 강조하기도 하는데, 도시광업에 종사하는 다국적 기업과 소규모 도시 재활용업체는 자신들이 금속을 추출하거나 재사용함으로써 친환경적인 서비스를 제공한다는 점을 자랑한다.

폐기물 자체가 독특한 자원은 아니지만 어느 지역에서나 존재한다는 점, 지구촌 곳곳으로 이동될 수 있다는 점은 폐기물만이 지닌 특성이라 할 수 있다. 따라서 폐기물은 지역적 차원의 문제가 아닌 세계적 차원의 자원으로 재인식할 필요가 있다. 그리고 폐기물 개척지의 가시성을 높여야 효과적인 거버넌스 메커니즘을 구축할 수 있는데, 효과적인 거버넌스를 통해 다음 절의 주제인 더 커진 폐기물의 위험성을 완화하고, 폐기물을 귀중한 자원으로 재사용이 가능하다.

더 커진 위험: 폐기물의 자원 가치가 이전보다 높이 인정됨에도 불구하고 폐기물은 여전히 위험요소로 간주된다. 이러한 위험은 지난 수십 년 동안 폐기물의 발생, 이동 및 영향력이 전 세계적으로 나타나면서 더욱 심각해졌는데, 폐기물의 부정적인 영향은 소수 인종 또는 소수 민족 집단 중에서도 경제적으로 가장 취약한 집단에 불균형적으로 발생하며, 폐기물이 생산된 곳으로부터 멀리 떨어진 장소에서 처리됨에 따라 이러한 위험이 더욱 악화하였다. ‘멀리두기(distancing)’는 말 그대로 폐기물이 거래를 통해 혹은 해류를 타고 생성된 곳에서부터 수천 킬로미터 떨어진 곳으로 이동할 수 있다는 의미다. 쓰다 버린 플라스틱, 종이, 전자제품이 어디로 가는지 누가 그것을 처리하는지를 궁금해 하는 사람은 거의 없다. ‘멀리두기’를 하나의 개념으로 받아들인다면, 세계화 시대의 불평등이 무엇인지 이해할 수 있을 것인데, 이는 세계의 소비와 생산, 그리고 이 둘을 연결하는 공급망에도 똑같이 적용된다.

폐기물 관리와 폐기물 위기 해결책과 관련된 위험성도 확대되었다. 세계에서 가장 크고 빠르게 성장하는 도시 주변에는 거대 쓰레기 매립지가 산재해 있는 것을 볼 수 있고, 재활용 공장은 미국과 유럽에서 인건비가 저렴하고 규제가 느슨한 남아시아, 동아시아, 아프리카 지역으로 옮겨갔다. 폐기물 작업은 여전히 어렵고 위험하며 도시 및 산업 폐기물의 수거, 처리 및 재활용은 보건 및 안전 규정이나 고용 보장 등의 보호를 받지 못하는 비공식 노동자나 폐기물 수거업자가 수행하는 경우가 대부분이다. 가장 위험한 폐기물은 환경 속에 오래 머물며 대대로 독성 유산을 남기고, 도시 지역 특히 개발도상국 및 신흥국에서의 도시 고형 폐기물 증가는 기존 폐기물 수거 인프라에 부담으로 작용한다.

거버넌스 도전과제 및 혁신: 폐기물 위기는 복잡한 문제이다. 폐기물은 국경을 넘어 바다, 대기, 우주에까지 산재해 있을 정도로 초국경적인 문제이지만, 거리에 쌓인 폐기물 처리를 위한 지역사회 단위의 소각장과 매립지도 있어야 하므로 지역적인 문제이기도 하다. 많은 행위자가 폐기물 생산, 수거, 처리 및 재활용 사업에 관여되어 있으며 종종 직접적인 이해관계를 놓고 서로 충돌한다. 정확한 데이터 획득이 어렵기 때문에 폐기물 관련 오염 발생에 대한 책임 역시 추궁하기가 어려운 문제이다.

폐기물을 글로벌 자원 개척지로 간주하는 것 자체가 전통적인 폐기물 거버넌스 패러다임에 대한 근본적인 도전이다. 이제는 단순히 물건의 사용 연수가 다했다고 해서 사용이 끝났다고 할 수 없다. 그렇다고 해서 목재, 석유 또는 광물과 같은 전통적인 자연 추출 자원 거버넌스를 폐기물에도 적용할 수 있는 것인가? 폐기물의 특성을 올바르게 이해하는 것도 폐기물의 국제 정치를 매우 가시적인 존재로 만들 수 있는 하나의 방법이다. 최악의 위험이 수천 킬로미터 떨어진 곳에 사는 다른 사람들에게 더 싸게, 더 쉬운 방식으로 떠맡겨서 해결될 수 있는 문제라면, 그 어떤 기술이 개발된다고 하더라도 무용지물이 될 수 있다. 세계 폐기물 거버넌스 관련자들은 취약계층을 향한 위험은 최소화되고, 혜택은 공유되는 방식으로 폐기물 자원을 추출하고 활용할 수 있도록 방법을 모색해야 한다.

폐기물에 대한 관점

세계 폐기물과 재활용 경제를 완전하게 이해하려면 폐기물을 보다 다양한 관점에서 살펴볼 필요가 있다는데, 정리하면 다음과 같다. ‘① 외부성 물질로서의 폐기물 ? 폐기물은 사람들이 사용을 원치 않지만 어쩔 수 없이 수거되고 폐기되어야 하는 생산 또는 소비의 부산물이다. ② 위험 또는 위험요소로서의 폐기물 ? 폐기물의 특성, 잘못된 관리 또는 축적으로 인해 폐기물이 환경 또는 건강에 위험을 가한다. ③ 물품으로서의 폐기물 ? 유리, 헌 옷 또는 중고 자동차와 같은 버려진 물건. ④ 자원으로서의 폐기물 ? 용도변경, 가치 추출, 재활용을 통해 폐기물이 판매 또는 재사용된다. 목재 폐기물을 업사이클링하여 가구를 제작하거나 전자 폐기물에서 금을 추출하는 활동이 여기에 속한다. ⑤ 생계 수단으로서의 폐기물 ? 폐기물의 수거, 재활용 또는 해체 작업은 주로 인근에 거주하는 비공식 노동자와 시 공무원 또는 세계 최대 공공서비스 제공 업체에도 소득 수단이 된다. ⑥ 투입재로서의 폐기물 ? 생산과 소비의 선형 과정에서 발생하는 폐기물은 무한순환형 재활용이나 순환경제를 목표로 다시 생산 및 순환되어야 한다.’ 이제 이러한 관점을 통해 각각의 장에서 자세히 다룰 폐기물 작업, 음식물쓰레기, 전자 폐기물 및 플라스틱 스크랩의 복잡한 경제를 살펴보고자 한다.



폐기물 이해하기



폐기물이란 무엇인가

국가 간 또는 국가 내에서조차 무엇이 폐기물인지 정의를 내리는 과정에서 합의에 이르지 못하고 있다. 또한 폐기물을 스크랩 또는 자원으로 구분할 수 있는 통용된 기준이 있는 것도 아니다. 폐기물 정의에 대한 이런 합의 부재는 폐기물과 폐기물 이동의 투명성을 저해하고, 더 나아가서는 국제적 수준의 거버넌스 개선 노력에도 도움이 되지 않는다. 영향력 있는 기관들이 각각 어떻게 폐기물을 정의하고 있는지를 살펴보면 기관마다 상이한 내용으로 폐기물이 정의되고 있음을 알 수 있다.

사람들이 버린 폐기물은 회수가치가 있는 것인지, 혹은 수명이 다해 더 이상의 가치가 없는 것인지에 따라 다르게 이해된다. 예를 들어 옥스퍼드 영어 사전이나 세계보건기구의 폐기물 정의에 의하면 폐기물에는 재활용의 여지가 없다. 이와는 정반대의 스펙트럼 상에서 정의된 ‘제자리에 맞지 않은 물건’으로서의 폐기물은 폐기물 연구 분야에서 꽤 큰 영향력을 발휘하였는데, 이는 더러운 것(폐기물, 쓰레기)이란 상황에 따라 다르게 해석될 수 있는 점을 강조하기 때문이다. 일찍이 폐기물의 국제 정치에 관한 글을 쓴 켄 거레이는 폐기물의 상황에 따른 유연성을 명료하고 우아한 방식으로 기술하였는데, 그는 “인간이 사용을 원하지 않거나 사용하지 않게 된 것”으로 폐기물을 정의하여, 폐기물의 사후 사용이 가능하도록 포문을 열었으며 동시에 ‘우리 인간’에게 그 책임을 부여했다.

결론

폐기물을 물건과 스트림이란 2개의 관점에서 본다면 폐기물이 지닌 가치와 연결해서 살펴볼 수 있다. 먼저 ‘물건으로서의 폐기물’이란 관점에서 본다면, 자원의 초기 획득에서부터 제조, 사용, 최종 폐기에 이르는 제품의 전체 수명 주기와 연결된다. 반면 ‘스트림으로서의 폐기물’은 폐기물 처리 이후를 살펴보게 한다. 즉 폐기물을 처분했다고 해서 폐기물의 수명 자체가 끝난 것은 아니다.

한편 새로이 등장한 세계 폐기물 경제가 이 분야의 거버넌스 판도를 바꾸어놓았다. “모든 폐기물에 일률적으로 나타나는 보편적인 특징이 있기에 하나의 특징이나 명칭으로 정의될 수 있는 것인가? 또한 폐기물이 당면한 문제에 대해 공통적인 해결책을 제시할 수 있는 것인가?” 이에 대해 대답을 하자면 점점 더 ‘아니오’라 대답할 것 같다. 물건과 스트림이라는 대형 범주 속에서도 사용 이후의 폐기물이 ‘폐기물’ 또는 ‘버려진 것’으로 분류되는 어느 지점에 도달하는 순간이 있다. 그러나 그 순간도 폐기물의 전체 생애를 다 담고 있지는 않다. 한편 폐기물을 단지 외부성 자원 또는 위험요소로서 간주하여 ‘파이프의 끝(사용 종료)’과 같은 존재로 다루거나 지역적 차원에서만 초점을 맞춘 폐기물 규제와 거버넌스는 새로운 세계 폐기물경제에 적합하지 않다. 마찬가지로 기존의 글로벌 협약과 제도로 새로운 유형의 폐기물과 폐기물 스트림을 다루고 폐기물을 위험보다는 자원으로 간주하기에는 역부족이다. 수거, 처리, 재활용의 구조는 세계적인 쓰레기 대란을 감당하기에 충분하지 않다.

폐기물 거버넌스는 소외된 근로자와 지역사회에 대한 위험을 최소화하고, 강력하고 안정적이며 안전한 2차 소재의 국내 또는 국제 시장을 창출하고 유지하며, 보다 효율적이고 보다 순환적인 경제 체제로의 전환을 구현해야 한다. 그러나 이러한 것은 폐기물이 가치를 지닌 중요한 자원임을 이해할 때 비로소 이루어질 수 있다. 이를 통해 폐기물 거버넌스 수립 시 더욱 다양한 주체(산업계 포함)의 지지를 얻을 수 있게 되며, 세계 경제에도 더 큰 이득을 가져다줄 것이다.



폐기물 작업



지역 폐기물 경제는 세계 폐기물과 재활용경제에 깊이 관여되어 있다. 버려진 물품과 폐기물이 국경을 넘어 전 세계로 운반되고 있으며, 이 업계에 뛰어든 다국적 기업들은 유럽과 아프리카의 폐기물 서비스 업종에 투자하고 있다. 세계 폐기물경제의 다양한 모습이 부각된 것은 최근 들어서이다. 그런데 세계 폐기물경제권에서 누가 대부분의 위험을 부담하는지는 비교적 쉽게 파악할 수 있지만, 누구의 손을 거쳐 어떤 방식으로 돈이 흐르는지는 추적하기가 어렵다.

휴스턴이나 파리에 본사를 둔 기업에서부터 이집트의 카이로나 브라질의 벨로 호라이즌테 거리의 수백만 명에 달하는 노동자에 이르기까지 많은 이들이 폐기물 분야에 종사하고 있는데, 많은 국가에서 공식 법인 업체의 폐기물 관리업 진출이 허용됨에 따라, 기존의 폐기물 수거업자(비공식 노동자)가 생계 현장에서 이탈하게 되는 등 갈등이 빚어지고 있다. 폐기물 작업은 위험하며 이런 위험은 폐기물의 부피, 독성, 이동거리 증가에 따라 확대되었으나, 세계화 덕분에 행동주의. 기술 혁신, 폐기물 수거 및 관리와 관련한 새로운 조직적 모델의 확산 등 예상치 못한 성과가 피어날 공간이 생기기도 했다.

폐기물 작업과 생계

폐기물이 자원이나 위험 요소가 되는 동시에 생계가 된다는 것은 무엇을 의미하는가? 개념상으로 생계는 단순한 소득 창출 이상이 의미를 지니는데, 생계는 “자원과 기회에 대한 접근성 확보, 위험에 대처, 사회적 관계 협상 및 가정, 지역사회, 도시 내의 사회적 네트워크와 관련 제도를 관리하는 것”을 의미한다. 폐기물 노동자들은 트럭이나 수레를 이용해 폐기물을 수거 및 운반한 후 종류대로 분류하여 세척하는데, 공식 사업 분야로 구조화된 비즈니스의 경우 감독관, 보건ㆍ안전 관리 공무원, 엔지니어ㆍ기술자, 관리자, 임직원 등이 체계를 이루고 있다. 한편 폐기물 노동자들은 스크랩 하치장이나 쓰레기 매립지에서 일하며 스크랩 거래를 중개하기도 한다. 폐기물 노동자와 스크랩 중개인은 사람들이 버린 물건과 자재의 용도를 변경하여 새로운 물건으로 탄생시킨 뒤 재판매하지만, 이들은 폐기물과 폐기물 처리 방법 때문에 발생하는 즉각적이고 장기적인 위험에 가장 먼저 노출된다.

세계 자원 개척지에 드러난 갈등