지방분권, 그 다음은?

지방분권, 그 다음은?

김삼호 지음

도둠북 / 2018년 2월 / 230쪽 / 15,000원



지방분권시대, 무엇을 준비해야 하는가?



왜 분권이 중요한가?: 문재인 대통령은 대선후보 시절부터 ‘지방분권과 균형발전을 헌법에 반영해야 한다’며 “자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권 등 4대 지방자치권을 보장해 수도권과 중앙정부로 초집중된 권한을 지방정부로 담대하게 이양하기 위한 헌법적 조치들이 취해져야 한다.”고 강조한 바 있다. 문재인 대통령의 지방분권 공약에 전적으로 동의하며, 좀 더 상세하게 살펴보자.

[중앙집권으로부터 지방분권시대로 전환] 1960년대 이래로 두 세대 가까이 고도성장시대를 지배해온 한국사회의 패러다임이 한계에 직면했다. 더 이상 효과적이거나 효율적이지 않은데, 이유는 다음과 같다. 첫째, 민주화 과정을 거쳤지만 여전히 정치의 압도적 우위와 과잉현상이 존재한다. 그런데 정치가 새로운 사회에 대한 비전 제시, 사회적 갈등과 대립을 조정ㆍ중재ㆍ타협하는 역할을 제대로 하지 못하면 국민의 불신은 가중된다. 따라서 생산적인 정치, 조정자형의 정치로 전환을 요구받고 있다.

둘째, 정부ㆍ관 주도형의 경제사회체제가 더 이상 효율적이지도, 유용하지도 않은 시대로 진입하고 있는데, 이 체제는 정부의 군림과 공무원의 자의적인 권력화 현상을 낳고, 이는 정경유착과 규제남발로 귀결되면서 경제ㆍ사회 발전의 걸림돌이 된다. 따라서 민관 협력, 민간 주도 경제사회체제로의 전환, 정부 위상과 역할 변화, 일하는 방식 등 사회 전반에 근본적인 혁신이 불가피하게 되었다.

셋째, ‘재벌’로 통칭되는 대기업 중심의 선택과 집중식 경제체제 효용성 역시 생명을 다했다. 대기업 중심 성장 패러다임은 한국경제의 비약적 성장을 이끌었고 글로벌 경쟁력을 갖춘 세계적 기업이 탄생한 것은 사실이다. 그러나 과도한 특혜, 골목상권 침해, 노동자 탄압, 계열사 일감 몰아주기, 갑질, 모럴 헤저드 같은 부정적 행태가 만연하고, 기술혁신보다는 쉽게 현실에 안주하며 돈 버는 기업이 양산되었다. 창의성과 기술력을 바탕으로 한 혁신이 중요해지는 시대에 ‘덩치 큰 공룡’이 지배하는 경제체제로는 미래에 대응할 수 없다. 넷째, 중앙집권과 집중체제로부터 분권과 분산체제로 전환이 불가피해졌다. 효율적이지도 효과적이지도 않은 중앙집권과 집중체제로부터 지역과 사회 분권, 분산을 통한 새로운 활력창출 패러다임으로 전환하지 않으면 안 되는 시대가 도래하였다.

무엇이 달라지나?: [지방분권, 어떤 변화가 생길까?] 첫째, 지방자치단체라는 명칭 대신 ‘지방정부’라는 표현으로 바뀌게 될 경우 상징적 의미가 커질 것으로 기대된다. 중앙정부의 통제와 관리 범위 내에서 자치권을 행사하던 것으로부터, 사실상 정부에 준하는 권한확대와 함께 중앙정부와 지방정부의 관계가 협력과 협의관계로 변화하게 되는 것을 의미한다. 둘째, 지방입법권의 강화다. 지방정부 위상이 바뀌게 될 경우 각 지역별 특성과 실정에 걸맞은 다양한 입법권이 강화돼 제한적이었던 기존 조례 수준의 자치입법과는 크게 달라질 것이다. 사회복지, 안전, 환경, 교육, 노동, 에너지 등 다양한 분야의 자치입법권이 활성화되고 지역별로 다양성과 특성화가 가능해진다. 셋째, 가장 크게 달라질 분야는 지방행정체제의 변화다. 그동안 지방자치는 행정안전부가 정한 조직, 인사, 감사의 틀에 갇혀 지자체의 자율성과 독자성은 무시돼 왔다. 물론 제왕적 지자체장들의 인사전횡을 막고 행정조직 운영의 안전성을 담보하기 위한 불가피한 조치라는 측면도 있다. 하지만 지역별 특성이 다르고 변화하는 행정수요에 맞춰 지자체 행정조직과 제도를 탄력적으로 운용할 수 있는 권한 자체에 제약이 있었다. 지방분권은 자치조직 권한 보장과 확대를 통해 지역별 특성에 맞는 조직구성과 행정 능력 향상을 위한 인사제도 시행, 행정혁신의 전기를 마련하게 될 것이다.

넷째, 지방분권에서 가장 변화가 클 것으로 예상되는 부분은 지방재정이다. 지역 간 격차가 확연한 가운데 2017년 기준으로 지자체의 평균 재정자립도는 53.7%다. 서울시 재정자립도가 83.3%인 반면, 광주는 44.8%, 전남은 21.2%에 불과하다. 사실상 지방세와 지방세외 수입으로 국한된 재정자립도를 근본적으로 개선하지 않은 채 지방분권을 한다는 것은 사상누각이다. 지방분권의 기본전제는 지방재정 확보를 위한 지방정부의 권한과 역할을 보장해주는 것이다. 한편 지방분권에 따른 재정 운영의 책임과 부실을 경계하는 제도적 장치를 강화할 필요는 있다. 지자체 스스로 재원확보와 재정혁신을 위해 노력해야 하며, 그 성과에 대한 중앙정부의 인센티브 강화대책도 마련해야 한다.

다섯째, 지역특화 발전의 촉진이다. 지금까지의 지방자치가 중앙정부에 의존하여 예산 확보가 능력이 되고 성과가 되는 시대였다면, 지방분권 시대는 실질적인 성과가 중요해지는 시대로 변하게 된다. 지역주민의 지자체 행정에 대한 참여와 요구가 증대되고, 지자체장의 성과에 대한 지역주민 평가가 엄정해질 수밖에 없다. 따라서 지방분권 효과를 극대화하기 위한 다양한 제도적 압력도 강화돼야 한다.

혁신가형 지자체장이 필요하다: 본격적으로 시작될 지방분권시대에는 어떤 리더십이 필요할까? 과거 민간 컨설팅회사에 2년 정도 몸담으면서 ‘과연 지자체 운영 능력이란 무엇일까? 국정 운영 능력을 어떻게 규정할 것인가?’에 대해 컨설팅회사 대표 및 연구진들과 토론하고 연구해본 적이 있다. 결론은 정량적인 수치로 계량화하기는 어렵지만, 지자체 운영 능력은 크게 ‘비전ㆍ전략 능력, 정책 능력, 정무 능력, 소통 능력, 관리 능력 등 5가지 능력의 총합’으로 규정할 수 있겠다는 것이었다.

그런데 이 5가지 능력은 동등한 가치와 비중을 갖지 않으며, 특정 능력이 다른 능력을 상쇄하고 비교우위를 점할 수도 있다. 그 당시 이 논의를 계속하면서 5가지 능력의 하위 지표를 4~5개씩 배치해 몇몇 지자체장을 평가하는 시뮬레이션까지 했던 기억이 난다. 그 결과 리더의 비전ㆍ전략 능력이 기본이자 가장 중요한 능력이라는 점, 이를 추진하는 과정에서 이해관계가 다른 집단 및 개인의 갈등과 대립을 조정ㆍ중재ㆍ설득ㆍ타협하는 정무 능력과 소통 능력이 필수임을 확인했다.

전환기에는 준비된 혁신가형 리더십이 필요하다. 과거 방식과 관성대로 관리하는 지자체장이나 반짝하는 ‘작은’ 아이디어와 특정분야에만 집중하는 아마추어적 리더십은 곤란하다. 지자체 운영은 종합행정이고 더군다나 지방분권시대의 기틀을 마련하는 시기에는 거시적인 안목과 다양한 인맥, 종합적인 능력을 갖춘 리더가 필요하다. 혁신가형 리더십은 앞에서 언급한 5가지 능력과 함께 리얼리티와 디테일이 강해야 하고, 시대적 감각과 개방적이고 학습하는 자세가 반드시 필요하다. 누군가가 말한 “우리 지방자치는 무엇을 하는가보다 무엇을 어떻게 하는가가 중요한 시대가 되었다.”는데 공감한다.

유능한 자치행정과 합리적 시민의 결합: 지방분권과 더 나은 민주주의를 위해 시민참여는 필수다. 지방자치가 곧 시민 민주주의의 실현이어야 하고, 지방분권은 이를 가속화하는 중요한 계기이자 뿌리가 되어야 한다. 유능한 자치행정가가 문제해결자를 의미하는 것이 아니다. 비전제시자이자 촉발자이고 조정 및 중재자이자 독려자의 역할을 잘하는 행정가를 의미한다. 이를 위해 투명하고 개방적인 자세와 시민사회협력이 필수적이다. ‘마지못해 하는 시늉’만 하는 시민참여와 민관협력은 사라져야 하고, 시민참여와 민관협력을 가로막는 장애요소도 제거해야 한다. 단순히 민주주의 확산 차원의 시민참여 확대와 지방자치를 넘어서 유능한 행정과 합리적 시민이 결합돼야 한다.



지역혁신, 활력ㆍ매력ㆍ품격이 핵심이다



지역혁신에서 중요한 요소: 혁신을 통해 무엇을 얻을 것인가? ‘활력’을 만들어내는 것이 핵심이다. 현재 우리 사회에 가장 필요한 것이 ‘활력’이기 때문이다. 우리나라 경제, 사회 전반에 만연한 무기력증을 떨치고, 국민적 자신감과 의욕을 불러일으켜야 한다. 내가 말하는 활력은 경제, 산업분야에서 시작된 활력이 사회, 지역, 교육, 문화 전반으로 번지며 우리 사회의 역동성을 만드는 것을 의미한다.

[일, 사람, 돈이 몰려야 한다] 지역 활력은 어떤 것이고, 어떻게 만들 것인가? 흔히 비즈니스의 핵심요소를 ‘일, 사람, 돈’이라고 하는데, 일이 생기면 사람이 몰리고, 사람이 몰리면 돈이 몰리는 것은 자명한 사실이다. 그러므로 지역경제적 활력의 시작인 ‘일’을 만드는 것이 가장 중요하다. 새로운 시도로 기회를 만들고 일을 만들어 사람이 오고 싶은 곳으로 만들어야 한다.

[매력과 품격을 만들자] 지역 활력과 함께 강조하는 것이 ‘매력’과 ‘품격’이다. 지방분권을 기반으로 각 지역은 자기 특색을 찾고, 특성을 살려 새로운 역동성을 만들어내야 한다. 이를 위해 ‘매력’과 ‘품격’을 무기로 장착해야 한다. ‘매력’의 핵심은 장점 극대화다. 각 지역마다 크고 작은 장점과 매력을 갖고 있지만 문제는 우리가 제대로 활용하지 못하고 있다는 점이다. 만약 매력 요소가 없다면, 인위적으로 매력을 갖게 만들 수도 있다. ‘지방소멸론’을 쓴 전 일본 이와테현 도지사 마스다 히로야는 ‘이와테는 열심히 하지 않는다’라는 슬로건으로 들고 나와 지역 마케팅에 성공을 거둔 적이 있다. 작가인 카마타 미노루라는 사람이 쓴 『열심히 하지 않는다』라는 베스트셀러를 차용한 것이다. 마스다는 이를 차용해 일본 동북지방에 위치한 변방 이와테현의 불리함을 매력으로 부각시키기 위해 ‘이와테현은 경제성장 일변도를 반성, 자연스럽게 미소를 지으며 살 수 있는 시책을 추진합니다’라고 선언했다. 그리고 지산지소(地産地消)를 기본으로 하는 슬로푸드와 같은 안전한 식생활 시책 등을 집중 추진하여 인기를 끌었다. 단, 현 안에서는 ‘열심히 합니다’ 슬로건을 사용하여 정책 효율성을 강조했다. 자기 지역의 불리함을 역발상으로 부각시켜 이를 강력한 매력으로 만드는 전략이었다.

더불어 활력을 만들어내는 데 중요한 것이 ‘품격’이다. 이는 해당 지역의 문화적 수준 혹은 경쟁력과 대체로 일치한다. 품격이라고 해서 상급 문화나 세련된 것만을 의미하는 것은 아니다. 지역공간, 하드웨어, 공공미술을 비롯해, 제품, 서비스 등의 업그레이드와 디테일 강화가 필요하다는 것이다.

지역가치를 살리자: 지역 활력 창출은 곧 지역의 가치를 살리는 것이다. 일, 사람, 돈이 몰리며 경제적 풍요를 기반으로 지역주민들의 행복지수를 높이는 것이다. 그것은 모두 사람이 만들어내는 것이다. 어느 날 운 좋게 주어지는 것이 아니라, 수많은 사람들의 관심과 노력에 의해 이루어지는 것이다.

[사람이 중요하다!] 우리나라 지역 활성화의 대표적 사례로 제주도 ‘올레길’을 꼽고 싶다. 중견 언론인 서명숙은 스페인 산티아고 순례길을 걷고 돌아와 고향 제주도에 올레길을 만들었다. 관이 주도해 시작된 일이 아니다. 올레길재단 서명숙 이사장이 시작한 뒤 올레길 재단이 만들어지고, 제주도가 본격적으로 가세하며 전국에 올레길이 알려지게 되었다. 올레길은 서양화되다시피 한 제주도 관광을 되살려줬다. 전국 각지 지자체는 이를 본뜬 둘레길, 옛길 등을 앞다퉈 조성했다. 일각에서는 서명숙 이사장과 올레길재단을 깎아내리기도 한다. 올레길 관광객이 지역경제에 별 도움 안 된다며 폄하하는 것이다. 그러나 한 사람이 개인의 노력으로 지속가능한 관광테마를 만들고 널리 알렸으면, 지역경제에 도움이 되는 방법을 모색하는 일은 또 다른 사람들의 몫이어야 하지 않겠는가? 비난하고 방관만 할 것이 아니라 각자 자신이 잘하는 방법으로 지역활력을 창출하는 데 힘을 모으는 태도가 필요하다.

아베의 지방창생은 배우자: 일본을 경계하고 비판해야 하지만 배울 것은 배워야 한다. 두 번의 아베 집권을 통해 일본은 잃어버린 20년의 긴 터널로부터 벗어나 국가적인 자신감을 회복하고 있다. 일본 경제가 되살아나고 사회경제적 활력을 다시 찾았다. 아베 정권에서 특별하게 주목할 만한 것은 지방창생 정책이다. 아베 정부는 2014년 인구감소 극복과 국가 성장동력 확보를 위해 지방이 스스로 지역자원을 발굴하여 가치를 창조하고 생산력을 높일 것을 주문했다. 독자적인 방법으로 지역 활성화를 도모하라는 취지의 ‘지방창생’이다. 아베 정부는 2014년 9월 내각관방에 ‘마을ㆍ사람ㆍ일 창생본부(통칭 지방창생본부)’를 설치하기로 하고, 동년 11월 임시국회에서 ‘마을ㆍ사람ㆍ일 창생법’을 제정했다.

그리고 2015년을 지방창생 원년으로 하고 국가종합전략을 발표하였는데, 첫째 목표는 지방자치단체들의 ‘지방판 종합전략’ 수립과 실시에 대한 중앙정부의 정보, 인력, 재정 등의 각종 지원이다. 둘째 목표는 지방 자립성, 장래성, 지역성, 직접성, 결과ㆍ중시의 원칙에 입각해 각 지방에 안정된 일자리를 창출하고 지방으로 인구가 유입되도록 하는 것이다. 아베가 내세운 지방창생 정책의 성과와 방식에 대해 일본 내에서도 논란이 상당하지만, 해외 관광객 증가와 지역경제 활성화 등 가시적인 효과는 이미 나오기 시작했다. 2015년 이후 한국이 메르스 사태, 사드 논란으로 주춤한 사이 일본은 쿨(Cool) 재팬 전략, 엔저 현상, 지자체 관광마케팅 강화 등에 힘입어 중국, 동남아 관광객이 몰렸다.

일본은 지자체별로 자기 지역에 맞는 전략을 수립하고 집행하는 것을 돕기 위해 정보지원 차원에서 지역경제분석시스템(RESAS)을 구축했다. 이 시스템은 지방자치단체가 지역 현황과 실태를 정확히 파악하고, 미래를 예측하여 실정과 특성에 맞는 효율적인 정책수립과 집행을 할 수 있도록 돕기 위해 만들어졌다. 객관적인 데이터에 기반을 둬야 한다는 취지로, 지역경제와 관련된 다양한 공공 및 민간 분야의 빅데이터(기업 간 거래, 인구 유동 및 동태 등)를 수집하고, 그것을 알기 쉽게 ‘시각화’하고 있다. 이를 통해 지방자치단체가 ‘지방 인구 비전’과 ‘종합전략’을 효과적으로 수립, 실행, 검증(PDCA, Plan-Do-Check-Action)할 수 있도록 지원한다.



지역활력 1번지, 전략과 대안



지역혁신 선도하는 광산구를 만들자: 민선 5~6기 시대를 거치면서 광산구는 지방자치 혁신도시로 꼽혀왔다. 주민참여 확대, 풀뿌리 민주주의 실현, 사회적 경제 활성화, 자치행정 등에 있어 선도적으로 앞서왔는데, 민선 7기 광산구 지역혁신은 크게 4가지 부문에서 추진될 수 있다. 첫째, 삶의 현장인 지역 공간구조 혁신이다. 주민 인식이 바뀌고 사람이 몰리고 투자가 활성화되기 위해서는 공간 혁신이 필요하다. 왜냐하면 가시적인 변화와 성과를 보여줄 수 있기 때문이다.

둘째, 지역경제 활성화와 경제 분야의 혁신인데, 자치구의 권한과 역할이 역부족이라 하더라도 활력 방안을 모색해야 한다. 셋째, 주민 삶을 개선하는 혁신인데, 일자리 창출, 사회복지, 안전 등 삶과 직결된 다양한 분야에서 실질적인 변화를 체감할 수 있어야 한다. 넷째, 지방분권시대에 걸맞은 자치행정 능력과 주민자치 활성화를 부양하는 자치행정 혁신이다. 이렇게 4가지 축을 중심으로 ‘희망찬 미래, 새로운 도약을 준비하는 광산구’가 되기 위한 지역혁신 전략을 몇 가지 살펴보면 다음과 같다.

‘광주의 관문’ 만들기: 공간혁신을 통한 매력 창출부터 시작해야 한다. 예쁜 꽃이 만발하고, 주변 환경이 쾌적하면 만족도도 높아지고, 그 자체가 매력 요소가 된다. 광산구는 137개 도시공원, 33개 녹지, 125개 경관개선 녹화지가 있는데, 주민참여형 공원관리와 숲 가꾸기, 숲 체험 등을 통한 ‘숨 쉬는 초록 도시’ 조성을 지향하고 있으나, 확장되지 않았다. 사계절 예쁜 꽃이 만발할 수 있도록 경관 프로젝트부터 시도해보자. 꽃밭만 잘 가꿔도 지역은 바뀐다. 영국에서 발달한 가드닝시티는 세계적으로 인기를 얻어 국제 콩쿠르까지 개최하고 있다. 광산구 내에도 11.2ha에 달하는 화훼 경작지가 있는데, 꽃을 심게 되면 관내 화훼산업이 활성화되고, 노년층을 대상으로 한 일자리를 만들 수 있다.

그리고 광산 톨게이트 자체가 하나의 랜드마크가 될 수 있도록 관내 고속도로 주변을 아름답게 만들어 보자. 고속도로를 개통하고 통행료만 받을 것이 아니라, 공기업답게 지역을 위하고 쾌적한 환경을 조성하도록 한국도로공사도 투자하고 기여하는 것은 당연하다. 광산구가 매력적인 지역이 되어 관광객이 몰리면 도로공사의 통행료 수입이 늘게 되는 만큼 적정 규모의 투자는 충분히 가능하다.