유엔에서 바라본 개발협력

유엔에서 바라본 개발협력

김태형 지음

W미디어 / 2015년 8월 / 296쪽 / 13,800원





개발 개념을 다시 생각한다



이 책에서 다루고자 하는 주제는 “개발(또는 발전, development)” 개념에 대한 것이다. 개발 개념의 명확한 이해 없이는, 개발을 계획하고 집행하는 과정에서 개발의 목적과 수단이, 그리고 개발 주제들의 원인과 결과가 서로 모호해져서, 개발도상국들을 위한 많은 개발협력 지원과 노력에도 불구하고 성과가 상대적으로 낮을 수밖에 없기 때문이다. 개발은 그동안 경제개발과 동의어로 사용되어 왔으며, 또한 경제개발 용어는 경제성장(economic growth)이나 경제발전(economic development), 사회경제적 발전(socio-economic development) 등과 유사한 의미로 혼용되어 사용되고 있다.

그런데 엄격한 의미에서 경제성장과 경제발전은 서로 다른 차원의 것으로, 최소한 개념상으로는 구별해서 이해하고 있어야 한다. 즉 경제성장이란 생산량 증가를 내용으로 하는 양적인 확대를 의미하며, 국민총생산(GDP) 같은 자료를 통해서 대략적인 측정이 가능하다. 반면에 경제발전이란 사회경제적 품질의 향상으로, 국가 전체의 생산 및 조직 능력의 확대로 본다. 따라서 경제발전을 경제성장보다 더 광범위한 개념으로 보는 것이 일반적이다.

아무튼 개발과 관련된 다양한 자료들을 살펴보면 개발 여부를 평가하는 내용이나 지표들이 연구되어 있는데, 이를 바탕으로 개발 개념을 재정립해보면, 개발이란 ① 혁신적 기술개발로 인한 생산성의 증가 및 국가의 부(GDP)가 발생해야 한다. 여기서 중요한 점은 증대된 생산성 및 국가의 부가 어디로부터 왔는지 여부인데, 즉 원유, 광석 등 원자재의 생산 및 수출로 인한 것이 아닌, 혁신 또는 기술의 발전, 국가의 생산 및 조직능력 향상과 같은 부가가치적 생산 활동에 의해 창출된 부여야 한다. ② 새로운 혁신적 기술이 한 공장이나 사무실에서 그치는 것이 아닌, 국가 전체 생산성 향상 및 국가 전체의 부의 창출로 연결되어야 한다. 이를 위해서 혁신적 기술이 그 잠재적 생산력을 발휘할 수 있도록, 이에 맞는 국가 생산 시스템, 조직능력 및 사회제도 등이 개선되어야 하며, 이를 통해 국민소득과 국가의 부가 추가적으로 창출되어야 이를 경제개발이라 할 수 있다.

③ 위의 과정을 통해 창출된 국가의 부가 누진적 조세정책 및 사회보장제도 등을 통해 사회 전체적으로 골고루 재분배되어 사회 다수가 중산층화(중간소득계층)되느냐의 여부가 경제개발의 또 하나의 중요 결정 요소이다. 즉 경제발전이 이루어졌다고 하기 위해서는 국가의 부가 창출되어야 할 뿐만 아니라, 소수가 부를 독점하는 상태가 아닌, 국가의 부가 사회 내부 시스템을 통해 적절히 재분배되어 어느 일정 소득 수준을 가진 사회중산층이 지속적으로 형성되어야 한다. ④ 개발이란 삶의 질 개선을 목표로 지속적으로 나아가는 일련의 과정이다. 개발은 끝이 보이는 행위가 아니다. 개발은 현재의 개발뿐만 아니라 후대의 개발까지 고려하는 지속가능한 개발(SD)이어야 한다.

위에서 경제개발 개념의 주요 구성요소에 대해 설명했다. 이를 재요약하면, 개발이란 “혁신적 기술발전과 그 기술을 활용하는 생산조직 개선을 통해 국가 전체의 부를 창출하고, 그 창출된 부를 사회 재분배 제도를 통해 사회 다수가 중산층인 민주주의 사회로 나아가는 과정이다”라고 정의할 수 있겠다.



개발협력(development cooperation)의 목적과 한국의 역할



개발협력의 목적

앞에서 정의한 개발 개념을 기초로 전통적 개발협력 개념을 설명하면, “개발협력이란 개발도상국의 혁신적 기술발전과 국가 생산 및 조직능력 배양을 통해 개발도상국의 부를 창출하고, 그 창출된 부를 사회 재분배 제도를 통해 사회 다수가 중산층인 시민사회로 나아가도록 지원하는 국가 간 지원 행위”라고 정의할 수 있다. 쉽게 말해 가난한 나라를 부자나라로 나아갈 수 있도록 지원해주는 것이 개발협력 본래의 가장 중요한 목적이다. 그런데 이러한 전통적인 개발협력의 목적 외에도 20세기 후반에 들어오면서 개발협력의 목적이 다양하게 확대되었는데, 소개하면 다음과 같다.

① 개발협력의 목적은 한 국가의 범위를 넘어선 범지구적 공동의 도전과제 해결을 위해 함께 협력하는 것이다. ② 지구촌 공동의 경제발전을 위해 개발협력이 새로운 혁신적 기술 및 지식의 공공재로의 전환을 위해 적극적인 역할을 해야 한다. ③ 기술변화와 지리적 연결성, 경제 위기나 재난 등 새로운 국제적ㆍ지역적 환경변화 및 지구촌 공동의 도전과제에 적극적으로 대응하기 위해서는 능동적인 국제협력체제의 구축이 절실한데, 이를 위해서 개발협력이 기여해야 한다.

한국의 개발협력의 역할

앞에서 설명한 전통적 그리고 새롭게 인식된 개발협력의 역할들을 성공적으로 추진하기 위해서 한국은 어떠한 구체적인 개발협력을 추구해야 할까? 두 가지 기본 방향에 대해 설명하면 첫 번째로, 한국이 가장 잘할 수 있는 것 중 하나가 가난한 나라에서 부유한 국가로 전환한 한국의 급속한 경제개발 경험과 노하우를 개발도상국에 전달해주는 것이다. 두 번째로, 가난한 개발도상국이 사회경제적으로 발전할 수 있도록 도와주기 위해서는 단순한 시혜적 온정만으로는 부족하며, 우리가 정말로 잘할 수 있는 것을 치밀하게 집행해야 하는데, 우리는 기초기술이나 기초과학 개발보다는 이들의 실생활에의 응용에 탁월한 능력과 효과를 발휘해 왔다. 따라서 개발도상국도 한국 사례처럼 기초기술이나 기초과학 개발에 한정된 자원을 모두 투자하기보다는, 우선 외국에서 개발된 원천기술을 응용하여 제조업의 생산성을 증대하고, 이를 통한 일자리 확대에 집중하는 것이 바람직하다. 이런 맥락에서 선진국들의 틈새에서 응용기술을 통해 새로운 산업과 부가가치 제고, 그리고 생산성 향상의 방법을 개발도상국에 전수해주는 것이 한국의 개발협력의 큰 방향이 될 수 있을 것이다.



부자나라가 되는 주요 원리들



가난한 나라를 부자나라로 만들어 주는 것과 경제개발(경제발전)을 가능케 하는 핵심동력이나 원리들을 살펴보면 다음과 같다. ① 수확체증 생산 패러다임 선택 - 개발에 성공한 선진국들은 모두 수확체증형 경제 패러다임에 집중(특화)했었다. 수확체증이란 기술변화가 없더라도 생산이 확대될 때 규모의 경제가 자동적으로 이루어져 생산의 효율성 증대 및 생산 비용이 줄어드는 원리를 말한다. ② 신기술과 수확체증 분야의 결합 - 폭발적인 국가 생산성 확대를 가져오기 위해서는 신기술이 반드시 수확체증 생산 시스템과 결합되어야 한다. 즉 국가 전체의 생산성을 결정하는 것은 개인의 능력과 생산성 또는 실험실에서의 신기술 그 자체가 아니라, 수확체증 생산 분야에 혁신적 기술이 결합됨으로써 고부가가치 제품 및 서비스 생산, 단위별 생산성 향상, 생산비 절감 및 분업화와 전문화 등의 시너지 발생, 국가 전체 생산성 향상으로 이어지는 경제 선순환 구조 형성이다.

③ 국가 조직능력의 중요성 - 혁신적 신기술이 국가 생산성 증대 및 경제발전을 가져오기 위해서는 이러한 기술들이 적극적으로 활용될 수 있는 환경이 마련되어야 한다. 즉 혁신적 기술이 활용될 관련 생산 시스템 및 생산시설의 개선과 재조직화, 그리고 생산성이 높은 노동인력들이 조직적으로 그 생산에 참여할 수 있는 국가(사회)의 조직능력 및 동원능력이 수반되어야 한다. ④ 제조업의 중요성과 유치산업의 보호 - 앞에서 설명한 수확체증 생산 패턴, 혁신적 신기술의 결합, 생산시설의 재설계 등으로 인한 폭발적 생산성 증대, 전문화, 시너지 발생 및 일자리 창출, 그리고 임금소득 증대로 이어지는 선순환적 경제순환구조가 가장 잘 실현되는 곳은 ‘제조업’이다. 따라서 현재의 개발도상국이 지속가능한 경제발전을 이룩하기 위해서는 수확체증 생산 분야이면서 국가 전략적 가치가 높은 제조업 중심 산업에 집중(특화)하고, 전략산업이 유치산업일 경우 이를 세금, 보조금 및 보호무역 등을 통해 경쟁력이 생길 때까지 일정 기간 동안 보호 육성하는 국가정책을 추진해야 한다.

⑤ 수확체감 분야와 신기술의 적용 - 원자재, 농업, 어업과 같이 1차 원자재 생산이 주를 이루는 수확체감 생산 분야에서는 신기술이 더 많이 사용될수록 단기적으로는 수익이 증가될 수 있어도, 장기적으로는 더 쉽고 빠른 자원의 고갈을 가져오고 환경의 악화로 이어지며, 오히려 지속가능한 장기 경제발전을 저해할 수도 있다. 따라서 같은 어업 분야라 하더라도 어류의 남획보다는 멸종해 가는 어종의 수정란 배합 같은 제조업 기반의 어업산업이 육성되도록, 즉 어류 종이 확대되는 수확체증 생산 패턴이 되도록 신기술 활용 분야를 결합시키는 정책이 이루어져야 한다.



혁신은 어디에서 오는가?



혁신은 직업의 전문성, 다양한 직업 간 상호작용의 시너지 결합, 근거리에서의 아이디어 교환의 높은 가능성, 다양한 경험 가능성, 혁신적 기술의 생산으로 전환 실현성 등이 보다 수월한 도시적 환경에서 발생한다. 가난한 국가들에서 혁신이 잘 발생하지 않는 이유는 가난한 국가의 정부가 의도적인 노력을 하지 않아서라기보다는, 그들 간 서로 결합할 이종의 직업이 상대적으로 적기 때문이라고 보는 것이 타당하다. 아울러 몇 개의 혁신적 기술이 사회 전반의 생산성 증대를 곧바로 가져오는 것은 아니며, 이를 위해서는 관련 생산 시스템 및 생산시설의 개선과 재조직화, 그리고 생산성이 높은 노동인력들이 조직적으로 그 생산에 참여할 수 있는 국가(사회)의 조직능력 및 동원능력과 운영능력이 동반되어야 한다. 따라서 혁신적 기술 개발의 중요성만큼 이러한 혁신적 기술을 다양한 분야에 활용하는 응용기술, 공정기술 및 생산 시스템 개선에 대한 투자가 중요하다.

특히 재정이 상대적으로 부족한 가난한 개발도상국의 경우 혁신적 원천기술의 개발 및 보호에 많은 예산을 쓰는 것보다는, 도시화에 의한 자연적인 혁신 발생 환경의 조성과, 이미 존재하는 외부의 혁신적 기술 및 아이디어를 부가가치 높은 신제품 및 서비스 개발과 그로 인한 사회 전체의 생산성 향상에 어떻게 활용하느냐에 노력을 집중할 필요가 있다.



빈곤 퇴치는 가장 중요한 개발목표인가?



세계 지도자들은 2000년 뉴욕의 유엔 본부에 모여 거대하고 야심 찬 새천년개발목표(MDGs)를 발표했다. 이는 극빈층 수를 절반으로 줄이고, 교육 및 환경을 개선하며, 질병과 아동사망률을 낮추는 등의 가치 있는 그리고 절박한 세계적 사회문제를 해결하기 위해 전 세계가 공동의 노력을 하자는 고귀한 호소였다. 총 8개 항의 개발목표 중 빈곤 퇴치는 제1개발목표로서 깊은 호소력을 가졌다. 이러한 빈곤 퇴치 목표는 2000~2015년 동안 국제개발사회의 가장 중요한 개발 프레임으로 작용했고, 국제사회와 국제기구 및 선진국 원조기관의 개발협력 전략과 프로그램 수립에도 큰 이데올로기적 영향을 미쳤다.

그럼 빈곤이 얼마나 사라졌을까? 세계은행이 발표한 보고서(2014. 10. 10)에 따르면 1981~2010년 기간 중에 1일 1.25달러 이하로 사는 극빈인구 중 약 7억 2100만 명이 최극빈층에서 벗어났고, 이는 2000~2015년 사이에 극빈인구를 반으로 줄이겠다는 MDGs를 5년 빠른 2010년에 달성했다고 한다. 그러나 이러한 수치를 보이는 그대로 받아들이기에는 여러 가지 고민할 사항들이 있다. 우선 세계은행에서 발표한 성공적인 극빈층의 감소는 중국과 인도의 성과를 제외하면 그 숫자가 크게 줄어든다. 예를 들어, 2008~2011년 기간 동안 약 2억 3천만 명이 빈곤선에서 벗어났는데 중국이 그중 9천만 명으로 약 40%를 차지한다. 따라서 개발협력에 관여하고 있는 사람들은 실제로 빈곤 퇴치가 어느 정도 성공을 이루었는지에 대한 논란을 넘어서서, 빈곤 퇴치 노력이 갖고 있는 근원적인 한계점과 접근 방법상의 문제점 등을 깊게 이해할 필요가 있다.

빈곤의 증상과 빈곤의 원인의 구별

MDGs의 빈곤 퇴치 개발목표는 1일 1.25달러 소득 수준을 1일 약 2달러로 개선하는 것을 상정하고 있으나, 이런 정도의 소득변화로는 의미 있는 삶의 변화라고 할 수 없으며, 심지어 빈곤 계층에서 실질적인 탈출을 어렵게 만들고 있다. 현재의 빈곤 퇴치 목표는 가난의 증상을 어루만지는 정도이지, 가난의 근본 원인을 제거해서 이들을 부자로 만들어 주고자 하는 야심 찬 계획이 아니다. 우리가 지향해야 할 개발목표는 빈곤선을 살짝 넘는 월 60달러 수준이 아니라, 월 900달러 이상의 부를 가진 중간소득 계층으로 만드는 것이 되어야 한다.

빈곤의 구조적 원인들

개인적 차원에서 빈곤의 상태를 가장 널리 그리고 중요하게 결정하는 요소는 개인의 ‘가처분소득’인데, 이는 장기간의 일자리 부족이나 저임금의 일자리로부터 발생한다. 하지만 우리는 개인의 일자리 여부 이외에도, 높은 의료, 교육, 주거비용 등의 사회비용이 발생하면 실질 가처분소득이 줄어 빈곤이 확대되는 점에 주목할 필요가 있다. 한편 보다 사회 구조적인 빈곤 원인은 자본주의 시스템 그 자체에서 발생한다. 『21세기 자본』을 쓴 피케티 교수의 장기소득 분석에 따르면, 100여 년 이상의 장기적 관점에서 자본 수익률(R)은 평균 5% 정도이고, 임금소득 수익률(G)은 평균 2~3% 정도이다. 따라서 항상 자본수익률이 경제성장률(임금상승률)보다 높았다.

이러한 현상이 몇십 년 이상 지속되어 축적되면, 국민 평균 임금 소득과 금융-산업자본의 자본소득 간에 구조적인 2~3%의 수익격차가 발생하고, 구조적으로 소수에게 부가 집중되고 소득 불평등과 빈곤이 양산된다는 것이다. 더욱이 이러한 부는 세습되면서 더 많은 부의 축적을 이루게 되고, 상대적으로 빈곤은 더욱 확산된다. 즉 개인이 아무리 높은 생산능력을 보유하고 있어도 국가 전체적으로 양질의 일자리가 없거나, 의료ㆍ교육ㆍ주거의 기본적 사회비용이 너무 높거나, 또 자본주의 구조상 발생하는 소득 불평등을 완화하려는 정부 개입이 없으면 항구적으로 빈곤이 발생, 확대된다.

빈곤의 해결방안

이러한 빈곤의 구조적 문제를 해결하기 위해서는 경제성장을 통한 실질임금 소득 증대와, 정부개입을 통한 소득재분배 및 사회보장 기능을 강화할 필요가 있는데, 구체적으로 다음의 정책이 필요하다. ① 지속적인 양질의 일자리 창출 ② 국민의 생산 능력 향상(생산성 제고) ③ 가계지출 중 가장 큰 비용을 차지하는 주거, 교육 및 의료부문에 대한 공공성을 강화하고, 정부 지원 등을 통한 소득재분배 기능 강화 ④ 앞 세 가지의 실행을 위해 부유세 중심의 과세정책을 동시에 사용.



교육이 경제성장에 얼마나 중요한가?



유엔을 포함한 국제기구나 개발협력 원조기관들도 대부분 교육이 경제발전에 가장 중요한 요소라고 믿고 있으며, 많은 분석 및 연구 자료들도 교육이 경제성장에 가장 중요한 요소라는 점을 뒷받침하고 있다. 그러나 우리는 교육에 대해 다른 시각에서 한 번 바라볼 필요가 있다. 우리가 역사적 경험에서 배워야 할 교훈은 다음과 같다. ① 교육이 기술과 마찬가지로 국가생산성과 국민소득증가로 연결되기 위해서는 교육훈련을 통해 배출된 생산성 높은 노동 인력들이 참여할 수 있도록 생산 시스템을 개선하고 재조직화해야 하고, ② 이와 동시에 그들이 조직적으로 생산과정에 참여할 수 있도록 지원해줄 수 있는 국가 조직능력 및 동원능력이 향상되어야 하며, ③ 미래의 교육훈련에 대한 투자(노동 공급정책)는 기술시대가 필요로 하는 창의적 능력을 지닌 노동인력을 육성하는 방향으로 이루어져야 하며, ④ 이와 동시에 배출된 인력을 필요로 하는 부가가치 높은 산업과 일자리(노동 수요정책)를 많이 만들어 내야 하며, ⑤ 상기의 생산 시스템-교육훈련제도-산업정책의 선순환시스템을 구축할 수 있는 국가의 조직능력을 함양하는 것이 교육과 경제성장의 핵심이라 할 수 있다.



인프라가 경제성장에 얼마나 중요한가?