대한민국 정부를 바꿔라

대한민국 정부를 바꿔라



이창길 외 지음

올림 / 2015년 3월 / 311쪽 / 15,000원





1 변하지 않는 그들의 일상 - 정부조직과 공무원들의 행태



무사안일한(?) 공무원을 위한 변론_ 장용석



“관료제는 개인감정을 갖지 않는다. 관료의 권위가 영혼 없는 전문가와 감정 없는 쾌락주의자에 의존하기 때문이다.” 독일 사회학자 막스 베버의 말이다. 베버는 그의 저서 『프로테스탄티즘의 윤리와 자본주의 정신』에서 정치인에 의한 정치적 결정과 공무원에 의한 정책 집행이 조화를 이루는 관료제를 이상적인 관료제로 묘사했다. 관료제란 그 특성상 합리적인 성격을 가지고 있기 때문에 그 구성원인 관료를 마치 기계의 부품처럼 다른 관료로 대체할 수 있으며, 그래도 행정의 계속성이나 안정성은 지속적으로 보장될 수 있다. 따라서 아이러니하게도, 관료들의 무사안일을 꼬집으며 요사이 자주 등장하는 ‘영혼 없는 전문가’ 비판은 베버가 제시한 합리적이고 이상적인 관료제의 특성과 무관하지 않다.

공무원의 무사안일, 과연 개인의 문제인가: 그동안 정권이 바뀔 때마다 공직사회를 개혁하려는 시도는 여러 차례 있었다. 그 속에서 공무원의 무사안일은 대부분 공무원 개인의 이슈로 다루어져왔으며, 영혼 없는 전문가인 공무원이 영혼 없는 무사안일 형태를 만들어낸다고 여겨져왔다. 그런데 여기서 한 가지 짚고 넘어가야 할 매우 중요한 질문이 있다. ‘정말 공무원은 영혼이 없는 존재인가?’라는 것이다. 무사안일이 영혼 없는 공무원 개인의 문제라면 이는 사람을 바꾸면 해결될 일이다. 그러나 지난 수십 년간 인적 교체와 환경의 변화에도 불구하고 무사안일은 여전히 지속되고 있다. 이는 개인의 문제라고 여겨졌던 무사안일이 실은 진정한 의미에서의 개인 문제가 아닐 수 있음을 시사한다. 즉, 단순히 공무원을 영혼 없는 존재로 치부하기보다는 우리 사회가 그들의 영혼을 잠재우고 있지는 않은지 한번쯤 고민해보아야 한다. 무사안일이 정말 공무원의 일상인지, 그렇다면 왜 이러한 현상이 발생할 수밖에 없는지에 대한 성찰을 통해 공무원들의 잠든 영혼을 깨우고 공직사회의 역량을 높일 수 있는 방안을 모색할 시점이다.

무사안일, 출구는 없다?: 공무원의 무사안일은 오래전부터 늘 존재해온 구습처럼 받아들여지고 있다. 실제로 자신이 가진 능력을 최대한 발휘하지 않고 업무를 장기간 방치하는 무사안일한 마인드를 가진 공무원들이 실제로 존재한다. 그러나 이러한 무사안일 형태는 때때로 공무원 자신의 의사와는 무관하게 발생하기도 한다. “공무원이 자기 소신에 따라 행정을 하면 우리나라 관료시스템이 붕괴되고 말 것”이라며 “위에서 ‘고(go)’ 하면 ‘고’ 하는 것이 관료의 운명”이라고 지적한 안전행정부 전직 차관의 말은 이러한 고충을 잘 표현해주고 있다(《월간조선》 2013. 5). 실제로 1945년 독일 뉘른베르크 재판 당시 나치 정권의 공무원들은 유태인 학살이 행정적 관행에 따라 정책을 집행하는 과정 중에 생긴 기능적인 병리현상임을 강조하며 이에 대한 책임을 회피했다. 그동안 무사안일을 타파하고 정부의 효율성을 극대화하기 위한 수많은 시책과 정책들이 수립되어왔음에도 왜 무사안일은 지속되는 것일까?

무사안일을 낳는 정글: 과거 ‘철밥통’에서 발생한 공무원의 무사안일에서부터 현재의 과다 혁신으로 말미암은 무사안일에 이르기까지, 반복되는 무사안일의 출구를 가로막는 요인은 너무나 많다. 상시평가제, 실적가점제, 성과포인트제 등 쏟아낸 정책들을 채 꿰기도 전에 또 다른 정책을 쏟아내며 기존의 정책을 미봉책으로 만드는 미숙함이 무사안일을 심화시키는 원인이 되고 있다. 더 큰 문제는 국민의 공복(公僕)이라는 신념으로 국가 발전을 위해 노력해온 공직자들조차 인정받지 못하고, 단지 공무원이라는 이유만으로 혁신의 대상, 구태의연의 전형, 복지부동의 대명사로 취급되는 것이다. 특히 사고나 재해가 발생하면 여지없이 공무원들 전체를 싸잡아 비판한다. 근본적인 해결을 위해 관련 정책, 제도를 마련하는 것이 우선임에도 불구하고 매번 공무원의 무사안일이 최대 원인으로 꼽히는 악순환이 되풀이되는 것이다.

물론 발전된 국가를 만들기 위해 조직을 개편하고 제도를 변화시키면서 그 내용을 숙지하고 내재화해야 하는 몫은 온전히 공무원 개인에게 있다. 그럼에도 불구하고 개혁의 대상, 개혁의 도구로서의 공무원은 있었지만 개혁의 주체로서의 공무원은 존재하지 않았다. 새 정권의 탄생과 함께 국가를 개혁하고 사회 분위기를 환기시키기 위한 도구로서가 아니라 공무원 스스로 주체가 되는 능동적 개혁을 통해 무사안일의 출구를 개방할 필요가 있다.

[사람이 문제? 동기부여의 부재!] “국내 최고 엘리트 관료들이 모이는 과천 경제부처의 L 국장. 80년대 초 행정고시에 합격한 이후 올해로 관료생활 27년째다. 수습 사무관 시절 선망의 대상이던 재무부에 배치돼 일을 배웠고, ‘관료의 꽃’으로 불리는 국장도 남보다 먼저 승진했다. 하지만 50대 초반인 지금, 더 이상 앞이 보이지 않는다. 승진을 앞두고 있지만 올라갈 자리도 마땅치 않고 올해 승진하지 못하면 옷을 벗어야 할 상황이다. 갈 산하기관도 없다. 과거엔 국장을 하다 그만두면 아무 데나 골라 갔지만 지금은 언감생심이다. 그렇다고 모아둔 돈이 있는 것도 아니다. 연봉은 7,000만 원대 초반 정도. 대기업에서 임원을 단 대학 동기들에 비하면 형편없다. 대학생과 재수생인 두 아들 학비 대기도 벅차다.” - 《한국경제》 2010. 4. 8

공직에 대한 열정과 동기가 경제적 유인에 의해 결정되는 것은 아니지만 적절한 유인체계가 갖추어져 있지 않다는 사실은 공무원의 의식에 부정적인 영향을 미칠 수밖에 없다. 이러한 상황에서 공무원들은 높은 업무 성취감을 통해 조직에서 부각되기보다 평균에 속하는 관료로 안주할 수밖에 없다. 물론 공공조직에서는 공직봉사 동기나 내재적 동기가 더 중요하게 작용할 수 있다. 문제는 이러한 내재적 동기부여조차 잘 이루어지지 않는다는 점이다. 관료사회에서는 상명하복이 기본이고 조직 구성원 간 소통이 제대로 이루어지지 않아, 이것이 업무에 대한 동기부여를 해치는 주요 원인이 되고 있다. 소신이나 능력보다 정치권의 논리나 역학관계가 우선시되는 현실 속에서 공무원의 조직 몰입은 낮아질 수밖에 없다. 결국 외재적ㆍ내재적 동기 모두 주어지지 않는 상황에서 무사안일 이상의 노력은 기대하기 힘든 것이다.

[구조적 문제_ 잦은 조직 개편과 인사 교체] 현행 우리나라 대통령의 임기는 5년으로 고정되어 있는데, 장관들의 임기는 평균 401일에 불과하다. 한국의 장관은 ‘장관(長官)’이 아니라 ‘단관(短官)’이라는 말도 있듯이 업무를 파악해 일을 좀 할 만하면 떠나는, 끝없는 ‘수습 장관’ 행진이 이어지고 있는 것이다. 이러한 장관의 단명은 분위기 쇄신을 위한 정부의 악습에서 비롯된다고 볼 수 있으며, 그 후유증 또한 적지 않다. 관료들이라고 해서 사정이 더 나은 것도 아니다. 정부 각 부서의 실ㆍ국장급 재임기간은 평균 1년 1개월, 과장급 이상은 평균 1년 3개월로, 1년을 조금 넘는다. 한 보직에 기껏해야 1년 정도 머무르다 보니 첫 반년은 새 업무를 파악하면서, 나머지 반년은 다음 보직으로 옮겨갈 준비를 하면서 날려버리기 십상이다. 이렇듯 관료를 마치 기계의 부품처럼 취급하고 교체하는 현재의 공무원 인사시스템은 행정의 계속성과 일관성을 저해하고 무사안일을 양산하는 결과를 초래한다.

새 정부가 들어설 때마다 단행되는 잦은 조직 개편과 정부 개혁으로 인한 개혁 피로도 무시할 수 없다. 잦은 인사 교체와 조직 개편은 공무원들의 업무 학습을 방해하고 기존의 조직이 가진 지식과 경험이 지속적으로 축적되지 못한다는 데 더 큰 문제가 있다. 정권이 바뀔 때마다 단행되는 정부조직 개편과 공무원들의 순환보직은 전문성의 유실을 유발하게 된다. 이러한 상황에서는 성과가 곧바로 나타나는 정책만을 쫓는 ‘정책의 단기화’가 나타날 수밖에 없다. 결국 업무에 대한 경험 축적 부족이나 전문성 결여가 초래되고, 업무의 유기적 연계를 통한 조직 혁신은 기대하기 어렵다. 급변하는 사회 속에서 정체되고 틀 안에 갇혀 발전하지 못하는 공무원은 결국 무사안일해질 수밖에 없다.

[업무의 문제_ 행정 업무의 한계] 정부조직은 공식화된 관료조직이므로 그 특성상 내부에서 제도적ㆍ관행적으로 일정한 규정과 절차를 따르도록 요구받는데, 이를 통해 경험이나 전문성이 부족한 조직 구성원들도 능률적으로 업무를 추진할 수 있다는 장점이 있다. 그러나 빠르게 변화하는 행정 환경에서 복잡한 규정과 절차는 공무원들로 하여금 핵심 업무보다 부수적 업무에만 치중하도록 만든다. ‘머리’는 없고 ‘손발’만 비대해지는 비효율적인 상황이 나타나는 것이다. 이처럼 과도한 단계별 절차로 인해 정작 본직절인 업무가 처리되기 힘든 상황에서는 아무리 열심히 일한다 하더라도 복지부동하고 있는 것처럼 보일 수밖에 없다.

[편향된 시선_ 공무원 후려치기의 그늘] 실수나 실패에 대해 강한 비난과 처벌을 받는다는 점도 공무원들이 선례를 답습하고 도전을 피하는 이유 중 하나다. 소신껏 처리한 일 때문에 문책을 받거나 불명예를 뒤집어쓸 수 있다는 불안감은 무사안일을 더욱 부추기는 결과를 낳는다. 또한 일부 공무원들의 부패 사례가 지나치게 부각되어 국가에 봉사하고 헌신하는 다수의 공무원들이 매도당하기도 한다. 흔히 ‘관료 때리기’ 등으로 묘사되는, 관료제에 대한 필요 이상의 공격은 공무원들이 비효율적이며 책임성이 떨어진다는 근거 없는 믿음에 기반을 둔다. 기존의 제도나 정책에 내재된 문제로 인해 정책이 실패했음에도 불구하고, 공무원들이 그러한 상황을 초래한 것처럼 비난하는 것이다. 어찌 보면 이는 똑똑하고 유능한 사람들을 뽑아다가 무능하게 만드는 ‘시스템의 실패’임에도 불구하고, 마치 공무원들의 문제처럼 보이도록 만듦으로써 공무원은 항상 무사안일하다는 그릇된 인식을 초래하게 된다.

위의 4가지 문제는 복잡하게 얽히고설켜 어디서부터 잘못되고 어떻게 풀어야 할지 알 수 없는 미로와도 같다. 관료제에 내재한 구조적인 문제들과 외부로부터의 오해와 편향된 인식 등이 한데 어우러져 무사안일을 낳는 정글을 만들고 있는 것이다.

무사안일, 그 오래된 철창을 열다: 공직사회의 무사안일은 우리 사회의 구조와 제도의 병리, 오해와 그릇된 인식이 어우러져 이를 일상화하는 결과를 낳고 있다. 그렇다면 무사안일의 철창은 어떻게 열어야 하는가? 지속적으로 반복되는 무사안일을 해결하기 위해서는 어떤 구체적 노력이 필요한가?

[하드웨어 개편에서 소프트웨어 개편으로] 지나친 조직 개편으로 인한 조직 변화는 무사안일을 양산하는 중요한 원인 중 하나다. 사실 공직사회의 혁신을 부르짖으며 단행하는 조직 쇄신을 보면 겉보기용에 지나지 않는 경우가 비일비재하다. 물리적 개편보다는 공무원들의 역량을 극대화할 수 있는 방향으로 조직 기능을 재설계하고 업무를 유기적으로 연계시킬 필요가 있다. 조직 개편을 하더라도 공무원 조직의 전문성을 강화하는 방향으로 이루어져야 하며, 공무원의 부정적 행태를 방지하고 정부의 목표 달성에 기여할 수 있는 기능 중심의 정부를 지향해야 한다. 기능 중심의 소프트웨어 개편은 개혁 과정에서의 불확실성이나 공직사회의 반발을 낮추고, 급변하는 행정 환경에 유연하게 대처할 수 있는 신축적 관료제를 가능하게 함으로써 무사안일 방지에 기여할 수 있다.

[지시order에서 역능감 부여empowerment로] 공무원들에게 실질적인 자율성을 부여하거나 이들의 동기를 고취시키기 위한 인센티브 구조가 제대로 갖추어져 있지 않다는 점은 무사안일을 유발할 수밖에 없는 관료제의 구조적 한계라 할 수 있다. 따라서 공무원에게 자율성과 권한을 부여하고 동기를 고취시켜 역량을 최대한 이끌어내는 ‘역능감 부여’가 중요하다. 이를 위해 공무원들이 일할 수 있는 환경을 갖추어주고 능력에 걸맞은 보상이 이루어질 수 있는 구조적 여건의 정비가 필요하다. 새로운 정책 문제와 관련하여 소신 있는 판단을 통해 업무를 수행했을 경우 이에 대한 문책을 면제하는 적극행정면책제도가 좋은 대안이 될 수 있다. 또 성과관리를 통해 성과 정보를 공유하고 이를 바탕으로 행정 업무에 대한 유용한 지식과 경험 축적이 지속적으로 이루어질 수 있는 학습체계를 구축하는 것도 필요하다. 이는 공직사회의 전문성 유실을 막고 공무원들의 조직 몰입을 향상시킴으로써 무사안일의 방지에 긍정적으로 작용할 수 있다.

[통제control에서 책임accountability으로] 정부 업무의 특성상 업무 경계나 책임 범위를 명확히 설정하기가 어렵기 때문에 책임 소재가 불명확하면 서로 일을 떠넘기는 무사안일이 발생할 가능성이 크다. 따라서 공무원에 관한 권한의 범위와 책임의 한계를 명확히 할 필요가 있다. 이러한 맥락에서 정책 과정에 참여한 공무원들의 이름을 밝히고 정책에 대한 책임을 지게 하는 정책실명제나, 성과가 낮거나 무능한 공무원에 대해 퇴출이나 재교육 등을 실시하는 등의 대안을 고려할 수 있다. 효율성의 달성은 책임성이 전제되었을 때 비로소 그 의미를 지닐 수 있다. 통제와 자율성이 적절히 균형을 이룰 때, 그 균형점 위에서 효율성과 책임성의 조화가 이루어질 때 비로소 공직사회에 활력을 불어넣고 책임에 기반을 둔 충실한 국정 운영을 할 수 있다.

[협력적 정책관리제도 구축] 공무원 본인이나 자신의 조직만 중시하고 다른 사람이나 조직과의 유기적 업무 협조를 거부하거나 경시하는 행태 또한 공무원의 무사안일 행태의 한 측면에 해당하는데, 특히 단일 부처의 노력만으로는 해결하기 힘든 복잡한 사회문제가 점증하면서 이러한 협조의 부재가 문제를 심화시키고 있다. 따라서 상호 의존하는 다양한 행위 주체들이 협력하고 공조하는 네트워크 형성이 절실한 시점이다. 정부 3.0은 소프트웨어 측면에서의 개혁이라는 점에서 큰 의미가 있다. 정부부처 내ㆍ외의 칸막이 해소, 소통과 협업의 시너지 효과를 통해 국민이 원하는 서비스를 효과적으로 제공한다는 것이다. 정부 3.0은 협력의 기본 조건인 소통을 중시한다는 점에서 더 큰 의미를 가진다. 상생의 가치를 통한 협력의 강화와 소통의 증진은 틀에 박힌 관료제를 유연하고 융통성 있는 조직으로 변화시키고 내부 구성원들의 발전을 위한 동력이 될 수 있다.



반복되는 문제의 뿌리를 찾아서 - 정부조직의 문화와 환경



‘정실문화’라는 이름의 탐욕_ 이환범



정실문화는 공직사회에서도 주류로 자리 잡은 지 오래되었다. 각종 파벌 형성과 권력형 비리, 부정부패 등이 잇따랐다. 새로 취임한 대통령마다 정실에 영향 받기 쉬운 인사가 공정하게 이루어질 수 있도록 ‘시스템에 의한 인사’를 강조하면서 능력과 자격을 갖춘 인재를 선발할 것을 역설했지만, 매번 코드인사, 특정 학맥 중용, 보은 인사, 제 식구 챙기기 등의 논란에 빠지면서 정실인사에서 벗어나지 못했다. 정실주의가 비리를 만들고 끼리끼리의 응집력을 강화시켜 문제를 은폐한다. 은폐된 비리는 다시 배타적 문화를 조성하고 패권주의를 초래하여 결국 조직적ㆍ구조적 권력형 비리로 확대된다. 일례로 민간 방산업체에 재취업한 군 출신 인사들은 방위산업청 직원들과 선후배라는 특수관계를 이용, 지속적으로 ‘봐주기식’ 비리를 저질러왔다. 원전마피아, 해피아, 관피아, 철피아, 방피아 등도 동일한 속성을 갖고 있다.

공무원의 절망과 국민의 불신, 그 원인은?: 공직사회의 정실문화로 인한 부작용 가운데 대표적인 것이 불공정 인사다. 흔히 정실인사로 불리는 인사의 독점과 특혜가 병패를 낳고 정부조직을 황폐화시킨다. 어느 조직의 구성원과 마찬가지로 공무원들에게도 최고의 보람과 기쁨은 승진과 좋은 보직이다. 공정한 인사가 조직생활에서 강력한 동기부여 요소로 작용한다. 하지만 현실은 이와 다르다. 누가 조직의 수장이 되느냐에 따라 인사가 좌우되는 경우가 적지 않다. 권력이 남용되고 조직이 소수의 기득권을 위한 조직으로 전락한다. 이로 인해 많은 공무원들이 박탈감과 자괴감을 갖게 되고, 공직자로서의 자긍심조차 상실하게 된다. 그러면서 스스로 방관자를 자처하는 지경에 이른다.