현대 중국의 이해

현대 중국의 이해

Kerry Brown 지음

명인문화사 / 2014년 4월 / 370쪽 / 22,000원





서론_ 중국은 왜 중요한가?



여러 종류의 통계자료에서 중국이 차지하고 있는 순위만 고려해보아도 중국은 중요한 나라이다. 1978년에 개혁개방을 표방한 이래 약 30년이 지난 지금, 중국은 세계에서 두 번째로 큰 경제국이 되었다. 중국은 세계에서 가장 큰 규모의 수출, 수입량을 자랑한다. 또 2012년 자료에 의하면, 중국은 3.5조 달러 규모의 외환을 보유하고 있는데, 이것은 세계 최대 규모의 외환보유고로 중국은 이것을 방대한 수출을 통해 축적했다. 하지만 중국 내부에는 계층 간 극명한 차이가 존재한다. 중국에는 10억 달러 이상의 자산가가 95명이나 있고, 동시에 하루 1.25달러 미만의 생활비로 살아가는 1억 5,000명의 빈곤층이 존재한다. 이 외에도 중국 내 2,400만의 인구가 영양실조에 시달리고 있다.

한편 다른 나라와 비교했을 때 중국은 상이한 정치적 특성을 가지고 있다. 현대 중국은 중국공산당에 의해서 건국되었으며, 현재에도 공산당에 의해서 통치되고 있다. 그 결과 중국에 대한 논의는 종종 정치적 색채를 띤다. 그래서 만약 한 사람이 중국에 대해 호불호 등 자신의 견해를 제시했다면, 그 견해는 보통 그가 중국공산당을 지지하느냐, 또는 반대하느냐로 양분되어 해석된다.

중국을 알고자 한다면 중국이 가지고 있는 두 개의 상반된 특성을 이해해야 한다. 첫째, 현대 중국의 초기역사는 혁명적인 투쟁운동과 연관되어 있는데, 이 투쟁운동은 식민주의적 압제와 서구의 지배에 대항한 것이었고, 그 투쟁운동이 전개되고 있던 당시 중국은 각기 다른 계층세력 간 벌어진 엄청난 내부 충돌에 시달리고 있었다. 둘째, 1978년 이래 중국은 현대화를 추진하고 있는데, 그 현대화는 서구화도 일정부분 포함되는 것으로 이것들은 중국이 한때 외면했던 것들이었다.

이 책의 핵심적인 목표 중 하나는 흥미롭고 정교한 프레임에 맞춰 중국을 이해하는 것인데, 그 프레임은 중국이 가지고 있는 수많은 측면을 포괄한 것이다. 중국이 가지고 있는 수많은 측면이란 다음과 같다. 중국은 정의로운 사회주의 사회 구현을 목표로 삼으면서, 30년 만에 경제규모를 약 6배나 키웠다. 뿐만 아니라 자신의 국제적 역할을 변화시켰으며, 자신의 정체성을 개발도상국에서 강대국으로 개조했다. 현대 세계에서 중국은 중요한 국가이다. 이것은 다음을 통해서 알 수 있다.

중국은 현대 세계경제에서 핵심적인 공급체인의 역할을 하고 있다. 2008년 올림픽을 베이징에서 개최하는 등 중국은 전 세계적인 지도국으로서 스스로의 중요성을 부각시키고 있다. 또 중국 정치 지도자들이 내리는 결정은 외부 세계에도 영향을 미치고 있다. 우리가 생각해보아야 할 문제는 이제 세계에서 중국이 얼마나 중요한 국가이냐에 국한되지 않는다. 중국의 입장에서 중국이 느끼는 세계의 중요도에 대해 생각하는 것도 필요하다.



중국은 어떻게 통치되는가?



국무원과 국무총리

1982년 헌법에서는 다섯 가지 수준의 행정단위를 명시해놓았다. 그것은 중앙정부, 성(省)급정부, 지(地)급정부, 현(縣)급정부, 향(鄕)급정부이다. 하지만 약 80만 개의 향(鄕)단위 마을들은 공식적인 국가행정 체계에 속하지 않는다. 이들 마을에서는 마을 단위의 선거가 치러지기 때문에, ‘자치적’ 상태에 있다고 여겨진다. 여러 층위에 걸쳐서 존재하는 중국 정부를 비교적 쉽게 이해하려면, 중국정부 자체를 중국공산당의 편에서 일하는 하나의 거대한 행정조직이라고 보면 된다. 중국공산당이 국가정책의 전체적인 방향을 결정하면, 정부는 이것을 구체적인 정책으로 전환하고, 집행한다. 정부는 자신의 역할을 다하기 위해서 여러 정책적 수단을 활용한다. 그 예로써, 시장 메커니즘을 도입하고, 비국가행위자들을 정책집행 과정에 참여시키고, 적합한 사회복지 체제를 창안하는 것 등을 들 수가 있다. 하지만 어떠한 조치도 중국공산당의 정통성을 훼손시켜서는 안 된다.

1980년대 초 이후로 공산당과 정부 사이 상호업무 조정 및 소통이 활발하게 이루어졌다. 하지만 여전히 당과 정부의 역할이 각각 무엇인지를 명확히 구분하는 것은 어렵다. 왜냐하면 정확한 구분선이 존재하지 않기 때문이다. 하지만 적어도 중앙정부와 성급정부의 구조는 비교적 단순하다. 총리 산하에는 국무원(國務院)이 있는데, 총리는 국무원 상무회의(常務會議)를 통해 국가를 운영한다. 국무원은 내각과도 같은 기능을 한다. 국무원은 27개의 상이한 부처의 장관격인 부장(部長)들로 구성되는데, 총리는 이들을 총지휘한다. 국무원은 또한 다양한 범위의 다른 성격의 직무 수행자들로 구성되는데, 이들 중에는 각 성(省)의 성장(省長)들과 여러 자치구들의 성장들이 있다.

중국의 국무원과 다양한 중앙부처에 대해서 살펴보면 두 가지 사실에 놀라게 된다. 첫 번째, 생각보다 권력은 분산되어 있다는 것이다. 한 예를 들어보겠다. 1980년대부터 에너지 부처를 설립하려는 시도가 있어왔다. 중국 내 폭발적으로 증가하는 에너지 수요를 고려할 때, 관련 정책을 총괄하는 에너지 부처의 존재는 당연해 보였다. 하지만 에너지 분야에는 여러 기득권을 가지고 있는 기존의 관련 기구들이 존재하고 있다. 그중 가장 강력한 기구는 중국석유(PetroChina)와 같은 에너지 관련 국영기업들인데, 이러한 기득권을 가진 기존 기구들이 에너지 관련 정책 결정 권한이 집중되는 부처의 신설을 반대하였다. 물론 에너지 관련 부서는 국가에너지국이라는 이름으로 신설되었지만, 국가에너지국은 부급기구가 아니다. 다만 반쪽짜리 기구로서 기능할 뿐이다.

두 번째, 하나의 부처가 거시경제의 운용을 책임지는 것이 아니라, 여러 부처가 거시경제를 운용한다는 것이다. 이것은 곧 다음과 같은 질문으로 이어진다. 어떤 부처가 무슨 업무에 책임을 지는가, 그리고 이들 부처는 서로 어떤 관계를 형성하는가, 종국에는 이들 부처 간 공식 서열은 있는 것인가. 우선 거시경제 운용과 관련된 부처로는 재정부, 국외 상무부 그리고 국가발전ㆍ개혁위원회가 존재한다. 이들 간에는 역할의 구분이 있다. 그리고 그 역할에 따라 그에 걸맞은 책임을 지닌다.

한편 국가발전ㆍ개혁위원회라는 기구가 있는데 이 기구는 각 부처들의 예산을 집행하고, 중앙정부가 가진 재정자원을 각 성에 안배하는 권한을 보유한다. 자유 시장 경제화된 중국 경제에서 국가발전ㆍ개혁위원회의 주요 기능은 5개년 경제개발계획을 뒷받침하는 것이다. 그러한 측면에서 국가발전ㆍ개혁위원회는 비록 어떤 분야를 총괄하는 권한은 없지만, 막강한 영향력을 가진 기구이다.

그리고 여러 부처 산하에는 각 부처를 보조하는 여러 기구들이 존재하는데, 예를 들면 국가세무총국, 국가통계국, 해관총국 등이다. 한편 국무원 전체회의는 매 6개월마다 열리는데, 이때 국무원의 모든 구성원들이 모인다. 그리고 국무원의 핵심 구성원들이 모이는 회의도 존재하는데, 그 회의는 국무원 상무회의로, 총리, 1명의 총괄 부총리, 그리고 5명의 국무위원으로 구성된다. 이 회의는 6주마다 열리는데, 적어도 행정적 측면에서는 이 회의를 통해서 중국이 경영된다고 볼 수 있다. 한편 국무원을 구성하는 장관 등 구성원의 특징에서 주목할 만한 것은 그들은 꼭 공산당원이 아니어도 된다는 것이다. 예로 2007년 두 명의 장관(과학기술부, 교육부)은 공산당원이 아니었다. 이것은 성급 단위의 정부에서도 마찬가지이다. 그리고 공공분야의 성비(性比)를 보자면 남성의 비율이 여성의 비율보다 훨씬 높다. 따라서 현대 중국의 당과 정부는 남성(男性) 한족(漢族)의 집단이라고 볼 수 있다.

중앙부처를 개혁하려는 시도

1978년 이래 개혁개방정책 이외에도, 중앙정부는 관료체제를 간소화하려 시도해왔다. 그 결과 여러 차례 구조조정이 시행되었다. 1990년에 50개에 이르는 부처가 1997년과 2003년 사이 40개로 줄었다. 후진타오와 원자바오 시대에도 추가적인 구조조정이 이루어져 현재 부처의 수는 27개이다. 또 현재 중국정부의 구조를 살펴보면 놀라운 것들을 발견할 수 있다. 그중 하나가 전국 단위의 교통 정책을 관할하는 부처가 존재하지 않는다는 것이다. 중국의 교통 정책을 관할하는 책임은 현재 철도부와 교통운수부가 분담하고 있다. 이러한 현상의 이면에는 특정 영역을 분할하여 통치하려 하는 중앙 지도자들의 의중이 담겨 있기도 하다.

이런 구조는 성급정부와 지(地)급정부에도 동일하게 적용된다. 이러한 측면에서 중국의 통치체제는 경직된 것처럼 보인다. 하지만 그 내부를 보면 변화와 혁신을 위한 넓은 공간이 존재한다는 것을 알 수 있다. 한편으로 지방정부의 행동반경을 가장 많이 제약하는 것은 정부의 구조라기보다는 재정이라고 볼 수 있다. 즉 어느 주체가 어느 정책에 자금을 제공하며, 어떻게 자원이 분배되는가의 문제 말이다.

어떻게 이 모든 자금이 충당되는가?

중국정부 지출이 GDP에서 차지하는 비율은 22퍼센트에 불과하다. 이것은 영국의 40퍼센트, 그리고 일본의 33퍼센트에 비하면 훨씬 낮은 수치이다. 중앙정부의 2011년도 전체 예산은 8조 위안이 넘는데, 이들 중 70퍼센트 이상이 성급정부로 다시 보내져 보건, 교육, 복지, 고정투자, 연금, 기타 용도로 사용되었다. 중앙정부는 세금을 거두는 역할을 하고, 지방정부는 세금을 사용하는 역할을 한다고 볼 수 있다. 따라서 중앙정부와 지방정부 사이에는 재정 불균형이 존재하며, 이를 통해서 중국은 어떤 측면에서는 고도로 중앙집권화된 행정 체제를 가졌음을 알 수 있다. 하지만 치안과 경찰업무에 관한 예산은 종종 지방정부 차원에서 결정된다.

중국의 세수에 대해서는 여러 논쟁들이 존재한다. 고소득자의 경우 40퍼센트가 넘는 소득세가 적용되지만, 개인으로부터 거두어들이는 세금은 전체 세수의 10퍼센트도 되지 않는데, 이것은 다른 개발도상국들의 상황과 유사하다. 외국인 자본이 투자된 기업체들이 납부하는 세금은 중앙정부 세입의 1/5을 차지하고, 중앙정부 세입의 상당량은 국영기업체로부터 거두어들여지고 있다. 중국정부의 지출은 세수보다 조금 더 많다. 성급정부에서는 토지매매를 통해 혹은 기타 다른 작은 세수원들을 통해 재정을 충당한다. 중국의 지방정부는 은행들에게 지방정부 차원의 사업에 자금을 댈 것을 요구할 수 있는데, 은행들은 대부분 국영은행의 형태로 운영된다. 이렇듯 은행들은 때때로 지방 재정부와도 같은 역할을 하기도 하는데, 이것은 구조적인 문제가 된다. 왜냐하면 이런 구조는 수백 조 위안 상당의 악성 대출액을 축적(정부와 은행 관계의 불투명성으로 인해서, 그 어느 누구도 실제 어느 정도의 악성 대출이 이루어졌는지는 모름)시킬 수 있기 때문이다. 그리고 중국정부는 이를 갚을 수 있는 능력이 없을지도 모른다.

전국인민대표대회

후진타오는 2007년 개최된 제17기 당 대회에서 한 기조연설에서 정부의 의사결정 과정에 ‘공공 참여’의 필요성에 대해서 말한 바 있다. 이것은 상당부분 정부의 무능과 비효율성에 대한 인민들의 폭발하는 분노를 다루기 위한 것이었다. 매년 봄, 베이징에서는 전국인민대표대회가 소집된다. 전국인민대표대회에는 약 3,000명 이상의 인대대표(人大代表)가 참여한다. 이들은 전국의 각 성, 자치구, 그리고 직할시, 홍콩, 마카오 특별행정구역을 대표한다. 심지어 타이완을 상징적으로 대표하는 사절단을 참석시킨다. 전국인민대표대회가 소집되는 이유는 정부의 의사결정에 공공의 참여를 도입하기 위한 시도에서 비롯된다. 그리고 전국인민대표대회에서는 국무원의 정책과 5년마다 정부의 예산과 인사에 관한 5개년 계획안들을 공식적으로 승인한다.

1982년 중국 헌법에 의하면 인민대표대회는 최고의 권력 기구이다. 인민대표대회는 중국의 국회에 해당하지만, 양원제는 아니다. 비록 헌법에 의해 권력을 부여받은 기구이지만, 일 년에 한 번 정도 만나는 수준에 지나지 않기 때문에 진정으로 효과적인 권력기구라고 보기에는 무리가 있다. 인민대표대회는 중국의 법을 해석하고, 정부 예산을 승인하는 권한을 가지고 있을 수는 있으나, 이 모든 것은 철저히 통제된 상태에서 이루어진다.

한편 1990년대 초 인민대표대회에서 중국 서남부에 위치한 양쯔강 샨샤댐의 건설을 승인하는 데 논쟁이 진행된 바 있다. 그 이후 인민대표대회가 특정한 문제들에 대한 정부의 정책에 대해서 반대의 목소리를 보다 자유롭게 낼 수 있게 된 것도 사실이다. 그렇지만 인민대표대회는 전체적으로 정부의 정책 방향을 찬성하는 순종적인 성격의 기구이다. 그러한 배경 중 가장 큰 이유는 인민대표대회에 참석하는 모든 대표단의 구성원들 하나하나가 중앙정부와 중국공산당에 의해서 선출된 인사들이기 때문이다.



중국경제



중국 경제의 성장은 전 세계적으로 경이로운 현상 중 하나이다. 1978년 개혁개방을 시작할 당시만 하더라도 중국은 개발도상국으로서 전 세계 GDP에서 작은 부분만 차지했을 뿐이었다. 하지만 2011년 중국은 세계적으로 경제규모 2위를 자랑하는 국가가 되었다. 또한 중국은 세계에서 가장 큰 규모의 외환보유고를 축적한 국가가 되었으며, 수출 및 수입 규모, 석유를 제외한 에너지 소비량에서도 전 세계에서 1위를 차지하였다. 언제 미국을 따라잡고 세계 최대 규모의 경제 대국이 될 것인가에 대한 예측 시기는 2015년에서 2035년까지 다양하다. 하지만 어떠한 경우에도 중국이 미국을 따라잡고 세계 최대 규모의 경제 대국이 될 수 있을 것인가에 대한 의문은 제기되고 있지 않다. 다만 문제가 되는 것은 그 시기가 ‘언제’가 될 것인가이다. 그리고 그 예상 시기는 점차 빨라지고 있다.

중국 경제의 복잡함

자유주의 시장 경제로의 이행이 가속화되자, 중국은 매우 분절된 이해집단들이 공존하는 복잡한 사회가 되었다. 따라서 중국의 정치ㆍ경제도 복잡해졌음은 물론이다. 그래서 몇몇 학자들은 중국은 더 이상 하나의 단일한 사회가 아닌, 다층적인 정치ㆍ경제 구조를 지닌 국가가 되었다고 말한다. 중국의 국토는 크게 세 개의 영역으로 나눌 수 있다. 먼저 해안지역을 들 수 있다. 이들 지역은 1978년 이후 발전하기 시작했다. 그들은 국제 생산 라인에 즉각적으로 접근하였으며, 이로부터 훌륭한 성과를 거두었다. 그 결과 2010년 저장성과 같은 곳의 1인당 GDP는 약 만 달러에 달하였다. 2010년 중국 전체의 평균 1인당 GDP가 4,500달러였다는 것을 고려하면 매우 높은 수치이다.

하지만 중국의 북서부와 중부는 사뭇 다른 복잡한 형태를 보여준다. 북서부와 중부에서도 비즈니스는 약간의 활력이 일어났다. 경제특구의 대략적인 모습을 본뜬 구역이 설치되는 등의 조치가 이루어졌고, 해안지역보다는 그 정도가 덜했지만 중부지방에서도 사회 기반 시설의 증축이 이루어졌다. 뿐만 아니라 부가 창출되었으며, 때때로 그 속도는 매우 빠르기도 했다. 왜냐하면 중부지역에는 엄청난 양의 석탄과 지하자원이 매장되어 있기 때문이다. 한편 중국의 서부지역은 가장 발달되지 못한 곳이다. 서부지역의 인구밀도는 낮으며, 소수민족 문제가 가장 많이 발생하는 곳이다. 하지만 서부지역은 중국 전체 국토 면적의 절반 이상을 차지한다. 또한 티베트, 신장, 내몽고 지역은 다른 성들에 비해서 이웃의 여러 국가와 가장 긴 국경을 접하고 있는 곳이며, 티베트와 신장 지역의 사회 기반 시설은 매우 취약하다. 더불어 이 지역에 존재하는 기업의 대부분은 국영기업이다.

신장지역의 경우 중국 전체국토면적의 18퍼센트를 차지하고, 대량의 가스와 석탄이 매장되어 있고, 광활한 대지 중 일부는 핵실험 장소로 쓰이기도 한다. 또 중국 서부에 위치한 소수민족 자치구는 신장병단이나 군 관련 기업 등과 같은 해당 지역 내 핵심 조직을 통해서 이익을 창출하기도 한다. 하지만 해당 이익의 상당부분은 중앙정부로 흘러간다. 이 구조는 해당 지역 내 분노를 야기하고 있으며, 특히 위구르 무슬림 지역이 그러하다. 이러한 분노는 2009년 7월 자치구 내 폭동이 일어난 이유의 중요한 요인이었다. 폭동은 무력으로 진압되었고, 200명 이상의 사망자가 발생했다.