로비의 제도화

1장 청원권과 관련된 현행 제도, 무엇이 문제인가?



로비를 사실상 금지하고 있는 현행법

로비를 직접 규제하는 법률은 없으나, 공무원의 직무나 정치 풍토의 청렴성 보장을 위한 여러 법적· 제도적 장치가, 직·간접적으로 로비 행위를 제한하고 있다고 보는 것이 보편적인데, 변호사법, 특정범죄가중처벌등에관한법률, 형법, 정치자금에관한법률 등에서 그 같은 내용을 찾아볼 수 있다.



로비와 관련된 현행법의 문제점으로는 첫째, 비공개의 문제 -현실적으로 존재하는 로비 행위가 전혀 공개되지 않는다는 점- 를 들 수 있는데, 이런 이유 때문에 로비와 관련한 사법처리는 로비 과정에 있었던 금품수수 여부와 대가성의 유무를 기준으로 하는 것이 보통이다. 둘째, 제3자에 의한 청원권 행사 금지 관련 문제를 들 수 있는데, 이에 따르자면, 결국 변호사법 등을 위반하지 않으면서 로비 행위를 하려면 이익집단들이 스스로 알아서 하거나, 아니면 로비행위의 대가를 전혀 받지 않고 봉사해줄 사람을 찾아야 한다는 이야기가 될 수 있다.



셋째, 대가성 판단의 문제를 들 수 있다. 현행법 하에서 정치자금은 대가성 없이 무조건적으로 제공되어야 하는데, 그러다 보니 정치자금 제공과 관련한 대가성 논란이 끊임없이 제기되어 오고 있다. 하지만 정치인의 경우, 정치자금과 대가성의 관계가 애매한 경우가 있을 수 있고, 넓게 보아서 대가를 전혀 바라지 않는 정치자금이 얼마나 있겠는가의 문제도 생각해볼 필요가 있다. 또 대가성에 대한 판단을 둘러싸고 형평성의 문제도 제기될 수 있다.



국가 중심적인 청원제도의 현주소

청원제도의 운영 현황 역시 적극적인 청원권 보장과는 거리가 먼 모습을 보이고 있는데, 청원제도의 문제점은 청원권에 대한 국민의 인식 부족만이 아니라, 제도 개선과 더불어 청원권에 대한 권력 엘리트들의 인식에도 변화가 필요하다는 점이다. 우선 민원 제기 이후 처리 과정의 문제로는, 일단 민원이 제기된 후에는 철저하게 국가 행정조직 내에서 해결 절차가 진행되는 구조가 문제라 할 수 있다. 청원권에 대한 인식도 마찬가지인데, 민원 해결에 대한 기본 인식이 정부나 지도자의 의지에 의해 국민에게 '주어지고 베풀어지는' 것이라는 수준을 넘지 못하고 있기 때문이다. 단지 국가에 민원을 제기하고 국가의 처분만을 기다리는 제도로는 청원권이 충분히 보장된다고 할 수 없다. 문제를 제기한 국민이 지속적이고 주도적으로 처리 과정에 참여할 수 있는 제도적 장치가 필요하다고 하겠다.



입법부의 청원제도와 문제점

국회는 청원과 관련한 별도의 법률을 가지고 있지 않고, 다만 국회법에 청원 관련 조항이 있어, 이를 근거로 국회청원심사규칙을 제정해놓고 있으며, 또 '진정처리에관한규정'을 만들어 청원 이외의 민원을 처리하는 '진정제도'를 운영하고 있을 뿐이다. 그리고 국회에는 청원과 진정을 접수·처리하는 별도의 기구가 없다. 대신 국회사무처 의사국 내 청원과가 이를 접수하여 소관위원회나 관련 위원회로 보내는 창구 역할을 하는데, 문제는 국회의원의 소개를 받아야 접수가 가능하고, 또 본회의에 상정되어야 입법으로 이어질 수 있다는 점이다. 실제로 청원의 채택이 거의 전무하다는 것은 국회의 청원제도가 제대로 기능하지 못하고 있음을 보여준다. 그 이유로 국회의 형식적인 운영과 국민의 무관심, 이 두 가지를 들 수 있다.



결론적으로 현행 청원제도는 개인 민원 해결 차원으로 기능하는 등 형식적으로 운영됨으로써 청원권을 적극적으로 보장하지 못하고 있다고 하겠다. 그 이유는 현행 규정과 제도가 국민이라는 수요자 위주로 만들어져 있지 않고, 민원 해결의 주체를 국민이 아닌 국가로 인식하는 제도이기 때문인데, 문제는 민주화 이후에도 국민의 청원권에 대한 권력 엘리트들의 인식에 본질적인 변화가 없다는 점이다. 따라서 이제부터는 민원 해결의 주체를 국민으로 인식하고, 수요자인 국민을 중심으로 한 제도로 바꾸어야 하는데, 로비의 제도화가 이 같은 변화를 위한 대안이 될 수 있을 것이다.





2장 입법 로비 사례를 통해 본 현행 제도의 문제점과 시사점



여기에서는 실제로 있었던 입법 로비 사례 -'체육복표 사업을 위한 국민체육진흥법 개정'과 '협동조합 개혁을 위한 농업협동조합법 제정' 사례- 를 분석하고 있는데, 두 사례는 로비와 관련하여 다음과 같은 다섯 가지 시사점을 제공해 주고 있다.



첫째, 두 사례 모두 자원 배분의 효율성이라는 명제와 관계가 있다. 둘째, 입법 과정의 공개성 관점에서, 두 사례는 매우 대조적이었다. 전자는 입법 과정에서 공론화 과정이 사실상 생략된 반면, 후자는 정부와 이익집단, 시민단체까지 가세하여 엄청난 갈등의 과정을 겪었다. 셋째, 로비가 제도화되어 있지 않은 상황에서도 두 사례 모두 로비가 활발했는데, 전자와 관련한 로비가 당시 표면적으로는 별로 드러나지 않았던 반면, 후자는 공공연히 행해졌다.



넷째, 입법 완료 이후의 과정도 매우 대조적이었다. 전자는 법안 통과 이후 입법 과정에 대한 문제와 로비 의혹이 새삼 제기되면서 국민적 불신과 사회적 갈등을 초래했던 반면, 후자는 논란이 많았던 과정과는 달리, 적어도 현재까지는 이와 관련한 문제가 다시 제기되지 않고 있다는 점이다. 다섯째, 전자는 의원 입법이었으나 후자는 정부 입법으로 추진되었다. 따라서 로비의 주체에도 차이가 있었다. 전자는 사기업이 주체였는데, 반면 후자는 농림부를 중심으로 한 정부, 그리고 농협과 축협 등 공기관적 성격이 강한 협동조합이 중심이 되었다는 점이다.



지면 관계 상, 이 요약본에서는 체육복표 사업을 위한 국민체육진흥법 개정 사례를 요약하고자 한다. 먼저, 정치경제학적 시사점을 살펴보자. 이 사례의 입법 과정은 비록 법적 절차상의 하자는 없었을지 모르나, 사회적 효율의 측면에서는 문제가 있었다. 20분도 걸리지 않은 제안 설명과 대체토론, 단 한 번의 법안 심사소위 심사, 그리고 50여 분이라는 짧은 시간에 걸친 심사 결과 발표와 토론, 표결 과정을 통해 확정되었다는 점이다. 또 소관 상임위원회는 실질적인 법안 심사를 하는 곳임에도, 이 사업의 전망이나 사업 주체와 같은 중요한 논점들에 대해서조차 형식적인 검토와 언급으로 넘어가고는 서둘러 법안을 통과시켰다는 점이다. 그런 졸속 입법은 사업 부진으로 이어졌는데, 사업 부진은 월드컵경기장 재원 마련의 차질로 이어졌고, 결과적으로 월드컵경기장 건설 재원 마련이라는 입법취지를 달성하지 못해, 이 모든 부담은 결국 국민의 몫이 되었다. 이로 인해 정치권을 포함한 사회 지도층에 대한 국민적 불신 증대라는 적지 않은 사회적 비용도 치렀다.



다음으로 국민적 권리 -청원권과 알 권리- 와 관련한 시사점을 살펴보자. 청원권은 국민의 권리이므로, 타이거풀스코리아가 사업을 위해 입법 로비를 하는 것은 당연한 일이다. 그러나 청원권 행사의 기회가 모든 국민에게 균등하게 돌아가야 한다는 점에서는 분명 문제가 있었는데, 이 사례는 로비가 제도화되지 않은 상태에서 로비의 독과점 현상이 심화될 수 있음을 보여주었다고 하겠다.



로비와 관련한 알 권리란, 국가의 정책결정이 지니는 동기와 과정, 결과 그리고 그 의미를 알 권리를 뜻하는데, 체육복표 사업 관련 법안은 월드컵 개최라는 국가적 과업을 위한 입법인 동시에, 국가가 특정 개인이나 기업에게 엄청난 이권을 제공할 수 있는 규정을 담고 있었다. 그럼에도 사실상 비공개적으로 진행된 입법 과정과 은밀한 로비로 인해, 일반 국민은 이 법안의 개정안이 발의된 동기도, 입법 과정도, 입법의 결과도 사실상 알기 어려웠다.



마지막으로 현행법과 관련한 시사점을 살펴보자. 1999년 8월 국회를 통과한 국민체육진흥법 개정 과정이 2002년 발생한 정치적 추문의 수사 과정에서 드러나면서 새삼스럽게 문제로 부각되었다. 그런데 현행법 하에서는 이 같은 현상이 언제라도 생길 수 있다는 점이다. 왜냐하면 현행법상 로비를 공개할 의무가 없기 때문이다. 또 입법 과정에 대한 의혹은 자연스럽게 후원금 문제로 이어졌는데, "로비=부정한 거래"라는 인식이 강한 우리나라에서는 자연스러운 과정이기도 하다. 그렇지만 로비활동 그 자체를 처벌할 수는 없고, 결국은 금품수수 여부와 대가성 유무가 사법처리의 핵심적 기준이 된다.

이 사례에서도 타이거풀스코리아가 국회의원에게 제공한 후원금 리스트가 뒤늦게 언론에 보도되면서 금품 제공 의혹 -상당수 문광위 소속 국회의원이 법안 통과를 전후한 시점에 타이거풀스코리아로부터 후원금을 받았다는 사실이 드러남- 으로 번져갔다. 당연히 국회의원들은 대가성이 없고 영수증을 발급한 적법한 후원금이라고 해명했다. 그런데 영수증 발급이야 객관적으로 증빙될 수 있지만, 대가성은 매우 애매할 수 있다. 결국 이런 문제들은 정치자금 내역의 공개뿐 아니라 로비 활동 내역도 투명하게 공개함으로써 해결책을 찾을 수 있다고 하겠다.





3장 한국에서 로비의 제도화는 어떤 의의를 가지나?



로비의 제도화는 정치적으로 청원권의 적극적인 보장과 국가의 정책결정 과정에 대한 국민의 알 권리 증진이라는 의미를, 국가 중심주의적 청원제도에서 개인 중심의 다원주의적 청원제도로의 변화를 의미한다. 아울러 로비의 제도화는 정치경제학적 입장에서, 또한 이 제도의 확립이 사회적 효율성을 높이는 데 얼마나 기여할 것인가의 입장에서 보는 것도 매우 중요하다고 하겠다.



먼저 정치시장의 자유화를 통한 자원배분 효율화 측면에서 살펴보자. 전통적인 정치이론과 비교하여 정치경제학적 분석은 크게 두 가지 관점에서 새로운 문제 -첫째, 민주적 정당성이나 공정성의 측면도 중요하지만 사회적 효율성을 기준으로 하여 정치를 재조명할 필요가 있다는 것과, 둘째, 정치 현상을 규명할 때 공익이나 공동선보다는 자기이익의 개념에 기초한 분석이 타당하다는 것- 를 제기하고 있는데, 정치경제학적 견해를 로비 행위와 관련하여 간략히 정리하면 다음의 표와 같다.



* 이익추구 행위에 대한 이론 비교(문서 참조)



물론 위와 같은 정치경제학적 견해들에 대해 여러 가지 반론이 제기될 수 있겠지만, 이익추구 활동을 단순히 민주적 정당성과 공정성이 아니라, 사회적 효율성을 기준으로 보았다는 점에서 나름의 의의를 찾을 수 있겠다. 그렇다면 이들의 관점에서 볼 때, 한국의 정치 시장은 어떻게 평가될까? 한국의 정치 시장은 자유경쟁 시장과는 거리가 먼 국가 독점적 시장이기 때문에, 국가적 자원 배분이 왜곡될 가능성이 많다고 평가할 수 있을 것이다. 그렇다면 로비의 제도화가 어떻게 정치 시장의 자유화를 통한 자원 배분의 효율화에 기여할 것인가? 한국에서 로비의 제도화는 서로 다른 정치경제학적 이론들의 조건을 모두 만족시킴으로써 그것을 가능하게 할 것이다.



보충 설명하면, 로비의 제도화는 정치 시장에서 국가의 독점적 지위가 약화되고, 시장의 자유화가 증대되는 계기가 될 것이고, 이는 시카고학파가 주장한 효율적인 결과를 낳기 위한 조건, 즉 정치 시장이 -진입에 대한 인위적인 규제 없이- 집단들 사이의 자유로운 경쟁이 이루어질 수 있는 조건을 충족시키는 계기가 될 것이다. 또한 허용을 통한 공개와 규제라는 측면에서 버지니아학파의 조건에도 부합한다. 왜냐하면 정치 시장에 대한 국가의 독점적 지배력을 약화하는 동시에, 버지니아학파가 제기한 이익추구 행위의 문제점에 대한 현실적인 대안이 된다는 점에서 그렇다.



다음 국민적 권리의 증진과 다원화 사회로의 변화를 살펴보자. 첫째, 국민적 권리의 증진 관점에서 보면, 로비의 제도화는 청원권 행사를 보다 적극적이고도 균등하게 보장하고, 국민의 알 권리를 신장하는 데 기여할 것으로 기대된다. 둘째, 청원권의 적극적인 보장 관점에서 보면, 한국에서 로비의 제도화는 로비의 양성화를 의미하고, 로비의 허용은 자신의 권리를 능동적으로 주장하고 관철하도록 제도적으로 보장하는 것을 의미한다. 또한 로비의 제도화는 국민에게 균등한 청원권 행사의 기회를 줄 것으로 기대된다.



셋째, 국민의 알 권리 증진 관점에서 보면, 국민은 정부의 정책결정 과정에서 어떤 이익집단이 어떤 목적을 위해 어떻게 영향력을 행사하고 있는지 알아야 하고, 이 같은 국민의 알 권리를 위해서 로비는 제도화되어야 한다. 왜냐하면 로비의 제도화는 로비 활동의 공개를 포함하기 때문이다. 넷째, 다원화 사회로의 변화 관점에서 보면, 민주화 이후 한국의 이익집단 정치는 상당히 복합적 양상을 보이고 있는데, 국가조합주의적 양상이 퇴조하면서 다원주의적 양상이 커지는 한편, 노사 문제의 경우는 사회조합주의적 모델에 대한 논의와 시도가 계속되고 있는 양상이다. 앞으로 우리 사회는 국가조합주의적 요소가 점점 사라지고 다원주의적 모델과 사회조합주의적 모델이 혼재하는 상황이 될 것으로 예상된다. 결국 로비의 제도화는 다원화되고 있는 현실을 반영하는 동시에, 다원주의적 이익집단 정치의 활성화에 기여할 것으로 생각된다. 이를 통해 국가와 개인의 관계에서도, 국가의 과도한 권한을 줄이고 개인의 자유와 권리를 더욱 신장시키는 계기가 될 것으로 사료된다.





4장 결론을 대신하여 : 로비의 제도화를 위한 제언



로비 제도화의 가장 기본적인 원칙은 '허용과 공개'다. 그런데 이것만으로는 충분하지 않다. 부당한 영향력 행사와 결과적으로 나타날 수 있는 영향력의 불균형을 최소화해야 한다. 여기에서는 로비의 제도화를 위한 구체적 대안과 아울러 함께 추진되어야 할 과제들을 정리해보기로 하자.



먼저 로비의 제도화를 위한 구체적 대안을 살펴보자. 첫째, 로비 활동의 범위는 가능하면 넓게 잡는 것이 바람직한데, 특히 우리나라는 행정부의 역할이 매우 크므로, 입법부뿐만 아니라 행정부의 의사결정에 영향을 미치기 위한 행위들도 모두 포함해야 할 필요가 있다. 둘째, 공개가 요구되는 로비 접촉 대상자의 범위 역시 입법부뿐만 아니라 행정부의 관료까지 포함해야 하는데, 구체적인 직무 분석을 통해 파악된 영향력을 기준으로, 최대한 구체적으로 정할 필요가 있다.



셋째, 등록 의무가 있는 로비스트의 범위도 상당히 구체화할 필요가 있는데, 실질적인 로비 활동을 하는 사람들이 등록을 회피하지 못하도록 해야 한다. 하지만 너무 엄격하게 규정하는 것은 국민의 권리를 위축시킬 수 있으므로 지양되어야 한다. 넷째, 해외 로비의 공개 문제와 관련하여, 외국의 이익을 위해 국내에서 행하는 모든 로비도 당연히 공개되어야 한다. 이 경우 해외 로비의 공개를 위해 별도의 입법을 할 필요는 없다고 본다. 그러나 외국의 이익을 위해 활동하는 로비스트가 반드시 한국인이어야 함을 명기할 필요는 있다. 왜냐하면 이른바 '회전문 현상(Revolving Door Effect)' -공직자가 이전에 몸담은 부처와 관련이 있는 기업이나 업계를 대변하는 이익단체의 로비스트가 되어, 정부에 기업의 이익을 대변하는 현상- 에 대한 규제의 필요성이 제기되기 때문이다.



다섯째, 로비 활동의 등록 및 보고 업무를 전담할 정부조직에 관한 문제와 관련하여, 먼저 새로운 조직의 설치가 필요한가에 대한 검토가 필요하다. 국회사무처가 그 역할을 맡도록 할 수도 있으나, 행정부에 대한 로비를 포함하게 되면, 이를 전체적으로 관장할 조직의 필요성도 검토해 보아야 한다. 그리고 전담 조직에 어느 정도의 권한을 부여할 것인가에 대한 논의도 매우 중요하다. 특히 위법의 경우 조사와 처벌의 권한을 누가 가질 것인가의 문제도 검토 대상이다. 여섯째, 로비스트가 대변하는 이익의 중첩 문제인데, 상반된 이익을 공동의 로비스트가 모두 대변할 경우, 지출비의 규모에 따라