복권의 역사

한국에서 복권이 등장한 지는 34년이나 됐다. 한국의 복권 역사는 1969년부터 정기적으로 발행한 주택복권에서 시작됐다고 할 수 있다. 주택복권 이전의 복권들은 특수한 목적을 위해 일시적으로 발행된 것들이었다. 1947년부터 1949년까지는 복권이 전국 규모로 발행되기도 했고 지방자치단체별로 발행되기도 했으며, 학교 등 개별 기관에서 복권을 발행한 경우도 있다.



한국에서 복권의 상징처럼 취급되는 주택복권은 군경유가족이나 독립유공자 및 원호대상자 중 무주택자들에게 우선적으로 장기저리의 자금지원 혜택을 주기 위해 만들어졌고, 1969년 9월 15일 최초로 판매에 들어갔다. 주택 관련 자금을 전담하는 특수은행으로 1967년에 설립된 한국주택은행이 이 복권의 발행 업무를 맡았다.



1969년 한 해 동안 2억 원에 불과했던 주택복권 발행규모는 해를 거듭할수록 늘어나 1972년까지 총발행액이 38억 5400만 원을 기록했다. 애초 정부가 주택복권을 발행하면서 내세운 것은 국민주택기금 마련이었지만 이 기간에 조성된 기금은 복권 운영을 위한 복권기금으로 다 들어갔다. 주택복권 판매수익이 본격적으로 국민주택기금으로 들어간 것은 1973년부터다. 이 기간에 전체 판매액 978억 200만 원의 41.3%인 404억 5500만 원이 국민주택기금으로 들어갔다.



1969년부터 1988년까지 20년 동안 발행된 주택복권과 올림픽복권의 발행액은 모두 5438억 9500만 원이었고, 이 가운데 97%인 5276억 1100만 원어치가 팔렸다. 1983년부터 1988년까지 6년 동안 올림픽과 아시안게임 개최를 위해 1000억 원이 넘는 돈이 국민들의 주머니에서 나왔다.



1990년에 들어서면서 복권시장은 한 차례 큰 변화를 맞게 된다. 한국주택은행이 복권 발행을 독점하던 시대가 끝나고 복권에도 본격적인 경쟁시대가 온 것이다. 그리고 사는 즉시 당첨 여부를 확인할 수 있는 즉석복권과 한 장으로 3∼6번 추첨에 참가하는 다첨식복권(또또복권)이 새로 등장하면서 복권 구매 행태에도 적지 않은 변화를 불러오게 되었다. 국민체육진흥공단의 체육복권, 대전세계박람회 조직위원회의 엑스포복권, 주택은행의 즉석복권인 찬스복권 등 정부 기관들이 '복권을 통한 돈벌이 경쟁'에 나서기 시작하여 삼림청의 녹색복권, 보훈복지의료공단의 플러스복권 등 2001년 말 현재 국내에서 발행되는 복권은 총 10개 기관의 49가지에 달한다. 이 가운데 추첨식이 5가지, 즉석식이 9가지이며, 35가지는 인터넷 복권이다.



이렇게 여러 기관이 앞다퉈 복권 발행에 나서면서 1996년 총 복권 발행액은 주택복권 단 한 가지만 발행되던 1989년 780억 원의 8배에 달하는 6195억 원에 이르렀다. 판매액수는 5.1배 가량 늘어났는데, 판매액 증가율이 발행액 증가율에 비해 낮은 것은 복권이 많아지면서 판매율이 크게 떨어진 탓이다. 경쟁이 치열해지면서 판매 관련 비용이 크게 늘어나 수익률 또한 많이 떨어졌다. 이런 과당 경쟁의 여파로 1998년까지 복권 판매율, 수익률은 모두 감소했지만 1999년에는 상승세로 돌아섰다. 하지만 200년 33.1%로 최고에 달했던 정부의 복권 수익률은 2001년 25.7%로 최근 몇 년 사이 복권이 가장 침체했던 1998년(25.3%)을 제외하고 가장 낮은 수준으로 떨어졌다.



한국의 복권 상황을 완전히 뒤바꿔버린 로또복권은 복권을 통한 공공기금 마련의 효율성이 떨어진 상황에 대한 일종의 타개책이었다. 정부의 타개책은 과도한 성공을 거뒀다. 로또를 통해 6개월 만에 2001년 한해 전체 수익의 3배가 넘는 5671억 원을 챙겼으니 말이다.



정부 통계를 보면 1997년 총 매출 3조 9409억 원이던 국내 도박산업은 외환위기 여파로 1998년에는 매출액이 3조 6093억 원으로 8.5% 감소했다. 하지만 앞에서 언급한 복권의 경우와 마찬가지로 1999년에 들어서면서 전체 도박산업의 매출액도 급격하게 늘어나기 시작했다. 2001년 전체 도박산업 매출 규모는 한 해 전보다 86% 늘어난 13조 5050억 원을 기록했다.1장 로또 광풍



복권으로 이익을 얻는 자는?2장 미국 역사 속의 복권경제적 힘과 복권사업미국 각 주의 복권사업이 얼마나 급속히 성장했는지는 연간 판매 추이를 보면 금세 알 수 있다. 1973년의 복권 판매액은 6억 달러를 넘는 정도였다. 그로부터 15년 뒤인 1988년 미국 전역의 복권 판매 총액은 약 160억 달러로, 1997년에는 358억 달러로 급팽창했다. 1990년 경제잡지 「포브스」가 조사한 결과를 보면 주 정부들의 복권사업을 모두 합치면 매출액 기준으로 유나이티드 테크놀로지에 이어 미국 내 24번째 대기업과 같은 수준이었다.



복권 사업으로 주 정부 뿐 아니라 복권 관련 상품 제조업체들도 엄청난 수익을 거두고 있다. 복권 판매소는 물론 복권용 컴퓨터 단말기를 갖추고 복권을 파는 상점, 그리고 주유소, 술집, 식당 등도 복권으로 큰 이익을 얻는다. 평균적으로 복권 판매소는 판매액의 5.5%를 수수료로 챙기며, 여러 주 정부들이 1등 당첨 복권을 판 판매소에 대해 일정한 비율의 포상금을 지급한다. 그러니 판매소들이 복권 광고를 열심히 하는 것도 놀랄 일이 아니다.



하지만 주 정부들과 계약을 맺고 더 많은 대중을 복권 구매자로 만드는 방법을 고안해내는 광고회사들에 비하면 복권 판매소들의 판촉 노력은 아무것도 아니다. 광고업계는 주 정부들의 복권사업 덕택에 상당한 규모의 이익을 챙겨왔다. 복권 판매량을 유지하거나 확대시키는 일차적인 책임은 광고회사들에게 맡겨져 있다. 이들은 즉석복권 구매자들이 흥미를 잃지 않게 하려고 포커, 야구, 빙고 등 다양한 테마와 연계된 즉석복권을 꾸준히 만들어낸다.



계속 쏟아지는 변형된 즉석복권, 텔레비전을 통해 방송되는 복권 게임쇼, 부단히 이어지는 광고 이 모든 것들이 복권사업의 성장을 이끌고 있다. 복권 참여층을 확대하고 판매를 증대시키기 위한 새로운 전략들도 지속적으로 개발되고 있다. 그리고 복권 판촉에서 또 한 가지 혁신적인 추세는 복권을 운동경기와 연결시키는 것이다. 오리건 주는 1989년에 프로농구 및 미식축구와 연계시킨 '스포츠액션' 복권을 선보였다. 그리고 이러한 복권은 대학 스포츠 팀을 지원하는 방법으로는 유일한 현실적 대안이라고 주장되기도 했다. 하지만 전미 미식축구리그는 「뉴욕타임즈」를 통해 이 복권이 "스포츠의 순수성에 큰 위협"이 되며, 장기적으로는 "운동경기에 대한 대중의 신뢰를 무너뜨릴 수 있다."고 비판했고, 전국프로농구협회는 오리건 주의 복권에 대해 소송을 제기하기까지 했다.



이제 가정의 복권 구입은 날로 세련돼 가는 통신기술의 흐름에 올라탔다. 주 정부들은 인터넷 웹 사이트를 운영하고 있고, 사람들은 인터넷을 통해 복권을 산다. 쌍방향 텔레비전이 개발되면 복권의 확산은 더욱 촉진될 것이다.16세기 이전까지만 해도 '제비뽑기'는 종교의식 도중 어떤 결정을 내릴 때나 하는 것이었다. 당시는 신의 의지를 발견하기 위해 제비뽑기를 주기적으로 실시했으므로 복권 놀음은 신성 모독이자 신의 섭리에 도전하는 것으로 받아들여졌다. 하지만 16세기에 이르러 경제 및 사회 체제가 변화함에 따라 재정이 급속도로 어려워졌다. 국민국가 형성에 참여한 특권층은 그들의 제국을 관리, 보호, 확대하고 자신들의 사치스런 생활을 유지할 자금이 필요했다.



1569년 영국의 엘리자베스 여왕은 국고를 유지하기 위해 복권을 허용했다. 이 시절 출생과 전통에 따라 사회적 신분이 결정되는 농업 기반의 봉건제가 쇠락함에 따라 지위 향상의 기회를 노리는 사람들에 의해 복권에 대한 대중의 요구는 강화됐다. 그리고 자본주의의 등장과 함께 경제적 자유경쟁이 지배하는 계약사회에서 살아남으려고 애쓰는 사람들이 상당한 규모의 복권시장을 형성하는 밑바탕이 됐다.



영국인들은 아메리카 식민지의 약탈을 통해 이익을 얻으면서도 그 기반시설 건설에는 자금을 대길 꺼려했으므로 북미에서도 복권이 굳게 뿌리내리게 됐다. 18세기 후반 독립한 미국에서는 자본주의 금융제도가 느리게 발달하여 금융기관이 거의 없었고, 공공사업을 위한 자본 및 독립 전쟁을 위한 자금이 부족했으므로 복권이 크게 확산되었다. 18세기 경제구조에서 복권의 중요성은 조지 워싱턴, 벤저민 프랭클린, 윌리엄 페어팩스, 토머스 제퍼슨 같은 유명 인물들이 복권을 장려한 데서도 알 수 있다.

하지만 이 시기 많은 지도자들은 복권의 확산을 비판했다. 상인들도 복권이 "통상적인 상업의 영역으로부터 상당량의 돈을 빠져나가게 한다."고 불만을 터뜨렸다. 1700년대 초에 접어들면서 복권과 관련된 사기와 부패가 점차 늘어나고 이에 대한 우려가 높아졌지만 여전히 식민지 의원들은 복권 자체를 불법화할 태도는 보이지 않았고, 복권이 널리 이용되는 데 대해 일부 종교인들 또한 반대를 외쳤지만 많은 교파들은 교회 건축 자금을 마련하기 위해 복권을 활용했다.주요 선진국의 국내총생산과 복권 판매액을 비교해보면 한국의 상황은 상대적으로 나은 편이다. 하지만 그렇다고 한국의 복권에 문제가 없는 것은 아니다. 기본적으로 한국에서는 미국 등과 달리 복권을 정부가 공공재원을 마련하는 수단으로 활용할 것인가를 놓고 제대로 된 논의가 이뤄진 적이 없다. 그리고 지금도 복권이 과연 문제가 많은 것인지, 만일 문제가 많다면 그럼에도 계속 유지해야 하는지를 공개적으로 따지고 재검토할 주체가 존재하지 않는다.



사실 그동안 수많은 사람들이 시시때때로 복권을 사왔지만 그냥 '복권은 주택은행에서 나오나보다'하는 정도로 지나쳐왔다. 그러나 올해 초 엄청난 로또 열풍 속에서 시민단체들이 로또복권은 법적인 근거가 없다며, 발행 중단 가처분 신청을 냈다는 소식을 들었을 때 많은 사람은 '정부조차 마음대로 복권을 발행할 수 없다는 건가?'하고 고개를 갸우뚱했을 것이다. 복권은 정부만이, 그것도 특정한 법을 만들지 않고는 발행할 수 없다는 것을 아는 이는 거의 없다.



복권은 부유층이 떠안아야 할 세금부담을 부당하게 저소득층과 중산층에게 떠넘김으로써 조세정의에 어긋나는 것이다. 그러나 이런 비판은 차치하고라도 지금부터 우리는 로또복권을 과연 계속 발행할 것인가, 그렇다면 그 수익금을 어떤 용도로 쓸 것인가를 공개적으로 토론하고 이 문제를 사회적인 쟁점으로 만들어야 한다.



그렇지 않다면 빈부격차가 날로 커질 수밖에 없는 현재의 국내외 경제 상황에서 저소득층을 노리는 온갖 복권 판촉 기법과 사기성 광고가 판치는 미국의 현실이 우리에게도 닥쳐 심각한 사회문제로 이어질 것이다.주 정부 복권이 퍼뜨리는 또 다른 메시지들 가운데 특히 복권 판매에 효과적인 것은 노동은 바람직하지 않다는 메시지다. 예를 들어 몇몇 오하이오 주 복권 담당자들은 노동의 가치를 거부하는 광고에 등장한다. 이 광고에서 한 당첨자는 이렇게 말한다. "누구나 이렇게 말하고 싶을 겁니다. '나는 내일 일하러 가지 않을 거야. 만약 내가 출근하지 않으면 로또에 당첨된 줄 알라고.' 저는 실제로 로또에 당첨됐고, 오늘 일하러 가지 않았습니다."



노동의 가치 하락은 20세기 자본주의 아래서 가속화됐다. 많은 이들이 자율성과 의사결정에의 참여, 그리고 노동을 의미와 보람이 있는 것으로 만드는 요소들이 배제된 일들을 하고 있다. 그리고 미국인 수백만 명이 느끼는 괴로운 노동환경은 탈공업화와 대규모 인수합병, 지속적인 자동화로 인해 보수가 괜찮은 일자리가 줄어듦에 따라 더욱 나빠지고 있고, 그 결과로 저임 노동, 서비스 부문 고용, 시간제 근무가 급격하게 늘어나고 있다. 이런 상황은 다시 빈곤에 시달리는 노동자 숫자가 늘어나게 만든다.



노동자들이 선택할 수 있는 논리적이고 합리적인 전략은 그들끼리 뭉쳐서 적정한 임금과 일자리의 보장, 좀더 의미 있고 안전한 노동환경 조성이 가능한 민주적인 일터를 요구하는 것이지만 이런 조직화와 행동을 할 가능성은 노동자들의 불행을 당연시하면서 '복권을 사서 부자가 된 뒤 일을 그만두라'는 식의 개인주의적이고 체제옹호적인 해답만을 제시하는 복권 광고 때문에 더욱 낮아지고 있다.

게다가 주 정부의 복권은 수입이 적은 것은 열등함을 나타내며, 오직 부를 획득함으로써 문제가 해결될 수 있는 것처럼 묘사하는 광고를 통해 저임금 노동자들을 업신여긴다. 복권 광고는 특권층을 찬양하는 한편, 일하는 사람들을 고통스러운 사회적, 심리적 모욕의 제물로 만든다. 그리고 이는 동시에 정치적 조직화를 극도로 억제한다. 왜냐하면 일자리, 집, 기타 필수품을 놓고 서로 경쟁할 수밖에 없는 사람들로 하여금 서로 나뉘어 싸우도록 만들기 때문이다.



주 정부 복권이 퍼뜨리는 래칫-크래칫 증후군(재산이 없는 사람들을 폄하하고 특권층을 찬양하는 관행)의 메시지는 자신들을 괴롭히는 경제정책을 변혁시키기 위해 함께 힘을 합쳐야 할 사람들이 서로 협력하는 대신 증오하게 만든다. 디킨스의 이야기에서는 크리스마스 전날 밤 유령과 자신의 과거를 돌아본 스크루지가 각성하고 친절해져서 직원 크랫칫에게는 물론 다른 모든 사람들에게도 관대해진다. 그러나 미국인의 삶은 이와 달리 빨리 개선되지는 않을 것이다. 역사가 반복적으로 보여주었듯이 사람들의 삶의 질 개선은 투쟁의 나날이 쌓여서 나타나는 결과물이다.17세기부터 19세기 초까지는 복권이 자본을 창출할 거의 유일한 수단이었다. 복권이 빈민층에 끼칠 악영향을 우려하는 이들의 반대와 종교 지도자들의 강력한 비판 가운데서도 복권은 번성했다. 19세기중반에 이르러서야 자본주의가 지속적으로 발전하면서 대체 금융수단이 등장함으로써 사기와 부패, 그리고 빈곤층 착취에 대한 복권 반대론자의 우려가 먹히게 됐다.



하지만 복권사업으로 이익을 보는 이들은 자신들의 자산과 영향력을 동원해 복권을 제한하려는 입법 시도를 오랜 기간 저지하거나 약화시켰다. 게다가 많은 사람들이 경제적 비주류로 내몰려 있는 상황과 재산 자체를 높이 평가하는 분위기 때문에 복권에 대한 수요는 여전히 강했다. 대다수의 사람들이 단지 생존 유지에 급급해하며 살았고, 여성과 유색인종을 비롯한 적지 않은 이들은 전통적인 경로를 통해서는 자신의 삶을 개선할 여지가 애초부터 없었다.



이런 조건들이 19세기에 복권을 둘러싼 투쟁에서 중요한 구실을 했다. 하지만 각 주 정부 차원과 전국 차원에서 결과적으로 복권을 금지시킬 수 있었던 주된 원인은 산업 자본주의 발달과 함께 공식적인 금융기관들이 대거 등장한 변화 때문이었다.



그런데 1930년대 기존 경제 체제가 무너지자 이처럼 몇 십 년 전부터 계속돼온 복권에 대한 비판에도 불구하고 복권을 부활시켜 절박하게 필요한 예산을 확보하려는 시도가 다시 나타났다. 대공황기에도 복권은 해롭다는 생각이 팽배했지만 다른 형태의 도박은 널리 퍼져 있었다. 당시는 도박이 사람들의 출세 욕망에 호소력을 발휘했고, 자선단체와 교회를 위한 자금이나 정부와 민간 상업활동에 필요한 재원도 도박에서 창출되던 때였다.



1940년대와 1950년대 그리고 1960년대 초기는 경제적 팽창기였다. 하지만 뉴햄프셔 주민들은 인구가 늘어나고 정부 사업을 확대할 필요성이 생겨났음에도 소득세나 판매세의 도입을 거부했다. 뉴햄프셔 주민들의 이런 태도는 1964년에 주 정부 차원에서 현대적인 복권이 처음으로 등장하도록 재촉했다. 세금 신설이나 세율 인상에 대한 대중적인 저항은 예산 문제에 시달리던 주 정부들로 하여금 복권을 도입하게 하는 데 상당히 기여했다.



뉴햄프셔 주와 뉴욕 주에서는 복권 부활에 대해 도덕적, 윤리적 반론이 아주 많이 제기됐다. 이와 비슷한 반론은 복권을 합법화한 다른 주들에서도 어김없이 등장했다. 하지만 공적 예산을 확충하는 방