정치의 미래

정치의 미래

테드 할스테드 외 지음/최지우 옮김

바다출판사/2002년 11월/280쪽/12,000원



1장 총체적 사회개혁 시스템의 등장

자유방임적 자본주의의 성쇠

미국에서의 산업 자본주의의 성공은 법인법의 혁신적 개정과 금융 시스템의 현대화가 이루어졌기에 가능한 일이었다. 은행을 비롯해서 자금을 조달할 수 있는 방법이 많아지자 기업들은 신기술을 받아들일 수 있게 되었다. 20세기 초 미국은 전 세계 산업을 선도했다. 새로운 경제는 확장된 연방 정부와 더불어 미국을 하나로 통합시켰고, 점차 대륙 전역의 미국인들을 단일한 사회로 통합시켰다.

그러나 링컨 세대와 제2의 미국을 건설한 다음 세대들의 성공은 미국 사회에 새로운 문제를 가져왔다. 남북전쟁 이후 미국의 국가적 문제는 계속 커져만 가는 산업 경제와 이에 따른 도시 인구의 증가였다. 그 결과 사회적․정치적 위기 상황이 발생했고, 기존의 시민사회와 정부 제도는 이에 대처할 만한 능력을 갖추지 못하고 있었다. 인구 증가는 유럽에서의 대규모 이민 및 미국 인디언들의 이주로 인한 것이었다. 1880년대는 절반 이상의 미국인이 농업에 종사하는 것으로 나타났으나 1930년대에 이르러 농업 종사 인구는 전체 인구의 20% 이하로 크게 줄었다. 그러나 공장 노동자나 사무실 근무자는 농부와는 달리 경제침체기에 기댈 곳이 없다는 것이 문제였다. 농장 출신의 원주민들과 유럽 이민자들이 도시로 몰려들면서 미국 사회는 사회 분열, 무질서, 범죄를 경험했다.

기술 및 인구의 변혁기에 미국의 지도자들은 사회 재정비에 따른 여러 사회적 파장으로 어려움을 겪고 있었다. 남북전쟁 이후 미국의 산업화로 많은 시민이 희생되었다. 이를테면 남부에서는 흑인과 가난한 백인들이 많은 빚을 감당하지 못하고 노역으로 빚을 갚고 있었고, 도심에서는 법원과 정계가 고용자의 입장에서 노조에 대응하고 있었다.

1880년대 후반과 1900년대 초반에 시민사회와 정부 개혁가들은 상업 자본주의와 대규모 도시로 파생된 문제를 해결하기 위해 여러 가지 방안을 구상했다. 시민사회에서는 YMCA, 보이스카우트, 걸스카우트와 같은 단체가 등장해 수많은 이민자들과 농촌의 어린이와 청소년을 중산층에 편입시켰고, 도시 노동자와 농촌 거주자들은 아마추어 야구, 축구, 볼링 리그라는 새로운 여가 활동을 즐겼다. 또한 대학생을 위한 여러 클럽도 크게 증가했다. 그리고 구세군과 같은 자선 단체, 교회의 선교 활동, 병원의 증가 등 산업 시대의 새로운 문제에 대응하기 위한 시민들의 노력이 이어졌다. 이러한 시민사회의 활동으로 인해 사회의 병폐가 조금이나마 치유되고는 있었지만 산업화와 대량 이민에 따른 문제를 모두 해결하기에는 역부족이었다. 정부의 리더십이 요구되는 시기였다.

산업화에 대한 정부의 초기 대응책은 교육에 대한 주 정부의 권한을 확대하는 것이었다. 하지만 이를 통해 마련된 초등 교육과 중등 교육의 의무교육으로 새로운 도시 산업 사회를 계승하기에는 무리가 있었다. 테오도어 루스벨트, 우드로우 윌슨과 같은 진보주의 진영에 의해 오레곤 10시간 법, 뉴욕 의무노동자 보상법, 독점 금지법, 연방 무역법, 무기명 투표 등과 같은 개혁이 실현되었고, 1960년대에 린던 존슨의 위대한 사회 프로그램이 시행되면서 메디케어(Medicare), 메디캐이드(Medicaid), 헤드스타트(Head Start), 학생 융자가 활성화되었고, 전후 재건시대 이후 가장 포괄적인 시민권법이 제정되었다. 아이젠하워 대통령, 닉슨 대통령, 레이건 대통령 등 공화당 출신의 대통령도 비준한 이러한 뉴딜 프로그램은 미국 사회의 근본적인 변화를 가져왔다.

미래의 비전을 바탕으로 하는 새로운 정치 연대를 기대하며

과거에도 그랬던 것처럼 오늘날 기술 중심의 경제 변화와 인구 통계학적 변화는 우리가 익숙해져 있는 낡은 제도의 기반을 흔들고 있다. 정보화 시대에 미국을 움직이는 구조적인 힘으로 정보화 기술과 생명공학에서의 이중혁명, 무역과 상거래의 세계화, 최근 이민의 물결, 인구의 급격한 노령화를 들 수 있다. 사회적으로는 이러한 변혁이 계속 진행 중이지만 정치 지도자들은 아직도 이러한 변혁의 여파에 대비하지 못하고 있을 뿐 아니라 세계 최강의 위치에서 평화를 누리고 있는 지금의 상황을 어떻게 활용하여 다시 한 번 미국의 시장, 정부, 시민사회의 제도를 개혁으로 이끌 수 있을지에 대해 전혀 아무런 대책도 세워놓지 못한 상황이다.

결국 모든 국가는 21세기의 새로운 환경과 새로운 기술에 적응하게 될 것이다. 하지만 적응만으로는 부족하다. 우리의 21세기 과제는 영속적인 미국만의 가치를 재창조하여 정보화 시대 새로운 환경에서 자유와 평등을 확대하고 국민의 결속을 강화하는 것이다. 과거 미국이 이러한 과제를 훌륭히 완수했다고 해서 이번에도 성공할 것이라는 보장은 없다. 성공이 당연한 것은 아니기 때문이다.

앞으로 몇 십 년 안에 차세대 미국이 탄생할 것이다. 차세대 미국의 특징이나 세부 사항은 정치적 노력으로 결정될 것이다. 이를테면 신기술이 우리의 자유와 안정을 한층 강화시켜줄지 아니면 퇴보시킬지, 신경제의 혜택을 모두가 누릴 수 있을지 아니면 특정 계층의 전유물이 될지, 미국 정치가 르네상스를 맞게 될지 아니면 국민과의 정치적 괴리를 결국 극복할 수 없을지, 인종 간․세대 간 분열이 완화될지 아니면 심화될지 이 모든 것이 우리 미래의 비전을 바탕으로 하는 정치 연대의 힘에 의해 결정될 것이다.



2장 신경제와 새로운 사회계약

21세기의 사회계약 : 사회복지 혜택과 고용자 간의 연결고리를 끊어야

21세기 초의 경제는 기존의 경제와는 차별되는 새롭고 지속적인 몇 가지 특징을 가지고 있다. 그 가운데서 가장 중요한 특징은 급격한 기술 혁신과 기술 확산이 우리의 경제 번영에 결정적인 영향을 미치고 있다는 것이다. 미국을 포함한 전 세계의 생활 수준을 향상시키고 있는 것은 주식시장의 가치도 아니고 무역 수지, 물가 상승률도 아니다. 그보다는 생산성(노동자 대비 산출량)의 향상이다.

오늘날 새로운 경제에서는 서비스업, 제조업, 광업, 농업의 생산량 향상이 우리 사회의 부로 이어진다. 하지만 오늘의 기술력 향상, 내일의 새로운 기술이 항상 긍정적인 것만은 아니다. 새로운 환경으로 인해 일부 산업체는 문을 닫았고, 생존에 성공한 산업체의 경우에도 일자리가 크게 줄었다. 이는 우리 사회 전체의 번영을 위해 불가피한 상황이지만 문제는 특정 개인이나 가정의 피해가 너무 크다는 것이다. 게다가 세계화에 대한 압력과 세계 무역의 확대로 미국은 더욱 부유해지고 있지만 시민들의 불안은 더욱 가중되고 있다.

새로운 정보화 시대에 사회계약의 주요 과제는 비생산적인 일자리와 기업체를 퇴출시키되 개인의 삶과 가정은 보호받아야 한다는 것이다. 즉, 신뢰할 수 있으면서도 유연성을 발휘할 수 있는 사회 안전망이 구축되어 개인이 직장을 옮기더라도 보험적용 범위나 임금이 크게 달라지지 않아야 한다. 더욱이 경제, 기술의 변화가 가속화되면서 노동자의 안정성과 기업의 유연성을 보장하는 사회계약의 필요성은 더욱 확연해졌다. 사회 안전망의 신뢰도와 형평성이 향상될수록 시장의 유연성과 경쟁력이 강화된다. 하지만 안타깝게도 고용자가 제공하는 의료 서비스 혜택과 부과 방식의 퇴직 연금 시스템을 기반으로 하고 있는 현재의 사회계약은 노동자의 안정과 기업의 유연성 모두 보장하지 못하고 있다. 평생 직장의 개념이 희미해지고 임시계약직 노동자가 늘어나고 기업이 변화하고 있다. 현재의 고용자 중심의 건강보험 시스템을 개혁할 때가 온 것이다.

이러한 변혁과 시련의 시기에 국민의 경제적 충격을 완화하기 위해서는 상황에 맞는 사회계약이 필요하다. 이러한 사회계약을 조직화하는 방법으로 가족, 매개 기관, 정부가 지원하는 프로그램과 국민 스스로 가입하는 의무적인 프로그램을 들 수 있다.

1950년대에 대부분의 선진국들은 정부 주도의 사회계약을 받아들였다. 정부는 기본적인 연금, 보편적 의료 혜택, 실업보험 등을 국민들에게 지급했다. 하지만 미국에서는 1930년대부터 정부 주도의 의료혜택이 계속해서 정치적 반발에 부딪혔고, 결국 1940년대에 ‘복지 자본주의’라는 개념이 등장하면서 고용자가 노동자에게 의료 혜택과 연금 혜택을 지급하는 형식으로 일단락되었다. 이러한 고용자 중심의 사회계약도 초기에는 이상적인 것으로 받아들여졌으나 신경제 시대의 도래도 직장을 옮기는 사례가 많아졌고, 고용자에게 건강보험, 개인연금, 기타 사회복지혜택을 받지 못하는 계약직 노동자의 수도 크게 늘어나는 등 상황이 달라지고 있다. 그리고 앞으로 정규직 노동자의 이직률과 계약직 노동자의 비율은 더욱 높아질 것이다. 이러한 노동 시장의 구조 변화는 오늘날의 경제가 서비스 위주로 변화하면서 많은 제조업종이 해외로 넘어가고, 최근 B2B 전자상거래 붐이 일면서 많은 중계업체들이 자신의 설 자리를 잃게 되었기 때문이다. 이처럼 세계화보다는 국내 변혁으로 노동 시장이 변화하고 있는 것이다. 이러한 상황을 감안할 때 고용자 중심의 건강보험과 기업의 연금 시스템은 기업과 노동자 모두에게 좋을 것이 없다. 게다가 고용자 중심의 사회계약으로 전반적인 의료 혜택 시스템의 수준도 저하되고 있다.

현재는 몇 년을 주기로 보험회사를 계속 바꿔야만 하는 상황인데 이보다는 개인별로 주치의를 두고 하나의 보험회사와 오랫동안 거래하는 것이 한층 수준 높은 의료 서비스를 보장할 수 있다. 지금처럼 노동자들이 자신의 복지후생 문제를 고용자에게 의존하는 한, 경제의 창조적 파괴는 또 한 번 멀어질 수밖에 없다.

직장의 이동에 영향을 받지 않는 국민 중심의 사회계약

고용자 중심의 사회계약이 대부분의 노동자에게 불리하고 기업에게는 부담이 되며, 의료 서비스의 질을 저하시키고 창조적 파괴라는 새로운 물결을 퇴보시키고 있다면 기존의 사회계약을 계속해서 유지해야 할 필요가 있을까? 아울러 정규직 노동자와 임시계약직 노동자를 구분하는 이유는 무엇일까?

물론 정보화 시대의 새로운 환경에 맞추어 고용자 중심의 사회계약을 국민 중심의 사회계약으로 대체해야 한다는 것이 정답이다. 그러나 기존의 시스템을 완전히 버리고 새롭게 시작해야 할 때도 있다. 현재 고용자 위주의 사회계약이 와해되고 있다는 점을 감안할 때 이제는 새롭게 시작할 때다.

국민 중심 사회계약의 가장 큰 장점은 기본적인 사회혜택이 국민에게 직접 돌아가기 때문에 직장을 옮긴다 하더라도 복리혜택은 계속 이어진다는 것이다. 이렇게 되면 정규직 사원과 계약직 사원을 굳이 구분할 필요가 없어진다. 복리후생에 대한 고용자 의존도를 최소화해야만 경제의 창조적 파괴를 극대화할 수 있다. 또한 건강보험은 국민과 정부가 해결해야 할 과제이며, 기업이 관여해서는 안 된다. 국민들이 원하는 것은 적정한 가격으로 직장간 이동이 보장되는 건강보험이고, 정부가 원하는 것은 모든 국민이 최소한의 의료보험 혜택을 받을 수 있도록 하는 것이다.

정부와 국민의 새로운 사회계약은 개인에게는 안정성을, 기업에게는 유연성을 보장한다. 또한 개인별로 주치의를 두고 하나의 보험회사와 원하는 만큼 거래를 할 수 있게 되어 전체적인 의료 서비스의 수준이 높아질 것이며, 장기적인 질병 예방에 초점을 맞춘 새로운 개념의 의료 서비스 시대가 열릴 것이다.



3장 디지털 시대의 민주주의

최다 득표제에 따른 유권자 소외의 심화

우선 진부해지는 미국의 민주제도를 살펴보자. 2000년 선거가 끝나고 대중의 관심은 개표 방식을 개선할 수 있는 방안에 집중되어 있었다. 유권자의 표가 제대로 인정될 수 있는가의 여부는 투표를 어디서 하는가에 달려 있다.

2000년에는 플로리다에서 논쟁을 불러일으켰던 펀치 카드 방식이 미국 카운티의 37%에서 사용되었다. 색의 명도가 다른 선거 용지를 사용해서 효율성을 좀더 높인 광학 스캔 시스템은 25% 사용되었다. 카운티의 7%만이 첨단 전자키보드나 터치스크린 투표를 사용했고, 나머지 카운티는 표시된 종이 선거 용지를 사용했다. 플로리다 재검표에서 다른 기준을 사용한 것은 동등한 보호라는 수정헌법 제4조항에 위배된다는 대법원의 판결은 조지 W. 부시의 백악관 입성을 가능케 했을 뿐만 아니라 개표 방식에 대한 전국적인 표준을 개발하자는 움직임을 촉발하는 계기가 되었다.

개표 장비의 현대화도 중요하지만 이는 정치적인 문제라기보다 근본적으로는 기술적인 문제다. 확실한 개표 방식을 도입한다고 해서 미국 민주주의의 보다 근본적인 결함이 해결되지는 않을 것이다. 2000년 선거를 통해 드러난 보다 심각한 위기는 유권자의 절반만이 투표소로 향했고, 투표한 사람들 중 대다수가 선두를 달리고 있던 두 후보 가운데 누구에게도 특별한 관심을 갖고 있지 않았다는 사실이다. 현재 미국에서 유권자 소외는 우려할 만한 수준에 이르렀다. 문제에 대한 세 가지 설명이 제시되고 있고, 그에 따른 해결책도 당연히 다르다. 이 세 가지 설명에는 워싱턴 정계 내부자 이론, 특수 이익 이론, 선택 부족 이론이 있다.

워싱턴 정계 내부자 이론에 따르면 우리가 선출한 우리의 대표들이 본질적으로 부패했으며, 이는 시간이 지날수록 그 정도가 심해진다는 것이다. 따라서 해결책은 상․하원의 임기에 제한을 두는 것이다. 특수 이익 이론은 정치인을 부패하게 만드는 로비 단체, 정치 행동 위원회, 부유한 기부자 등과 같은 이익 단체들의 선거 자금 개혁을 요구한다. 선택 부족 이론은 많은 수의 미국인들이 진보적(liberal) 민주당원과 보수적 공화당원이라는 두 가지 제한된 선택 사항만을 제공하는 양당제라는 미국의 정치 제도에 답답함을 느낀다는 것이다. 앞의 두 이론은 의원들의 부패 지수는 낮아지고 있다는 것, 그리고 선거 운동에서 돈의 역할을 줄인다고 해서 미국 정치의 주된 문제점인 정치적 선택의 부족을 해결하지는 못할 것이라는 한계를 가지고 있다.하지만 유권자 소외의 배경은 밝혀진 셈이다. 민주당원이나 공화당원은 미국 유권자 수 중 소수에 불과하다. 민주당원이나 공화당원 누구도 전체 국민의 1/3을 넘지 못한다. 무당파가 민주당과 공화당으로부터 소외되었을 뿐만 아니라 온건 및 보수 민주당원과 진보 및 온건파 공화당원도 정치에서 선택의 결여로 인해 답답함을 느끼기는 마찬가지다. 미국인들이 미국 정치에 답답함을 느끼는 이유도 소수의 자유주의자들이 장악하고 있는(최소한 의회 내에서 만큼은) 민주당과 소수의 보수주의자들이 장악하고 있는 공화당으로 그들의 정치적 선택이 제한되어 있기 때문이다.

하지만 외부의 압력 없이는 민주․공화 어떤 당도 상․하원을 위한 간결하고 명쾌한 규율을 도입하지 않을 것이다. 그렇다면 새롭고 투명한 의회 규정을 요구하는 전국적인 시민 운동으로 압력을 넣어야 할 것이다. 이 규정을 ‘신 의회 규칙(New Bylaws for Congress)'이라고 부르자.

미국인들이 정치에 환멸을 느끼는 이유 중 또 하나는 여러 사안에 대한 시민논쟁을 제공해야 할 의회가 의사진행 방해나 의미 없는 개정안을 내놓는 등 전술에 초점을 맞추기 때문이다. 그러므로 이를 막기 위해 여러 규칙들을 폐지 혹은 개선하는 것 이외에도 의회의 여러 표결에서 최다 득표제가 아닌 선택 투표제를 채택하도록 만들 수도 있다(유사한 규칙들이 주 의회, 시 의회 및 기타 공공 심의 기관에도 적용될 수 있다). 예를 들어 상․하원에서 표결에 부쳐지는 법안들의 순서는 양당이 의회 게임을 할 수 있는 기호를 제공하고 있다. 즉시 결선 투표를 도입하면 비슷한 일련의 법안들에 대한 단순 통과, 기각 투표 대신 대다수 의원들이 법안 선호 순서를 매기도록 할 수 있다.

모든 단계에서 선택 투표를 시행하면 경직된 정당의 영향력을 줄이고, 여러 파벌들이 상․하 양원에 나뉘어져 이들 간의 연합이 수시로 변화함으로써 이들이 지속적이고 견고한 정치조직으로 굳어져 서로 대립만 일삼는 상황을 막을 수 있을 것이다.

여론, 정당, 대통령의 독재를 거부하는 대표 민주주의