(절판 명저)대통령의 경제학

대통령의 경제학

- 루스벨트에서 클린턴까지 경제정책 만들기 -

허버트 스타인 지음 / 권혁승 옮김

김영사 / 1999년 / 533쪽/ 18,000원





1. 미국 경제의 보수주의 선회

레이건의 등장을 미국경제정책사의 관점에서 본다면 50년 전에 시작된 경제정책의 종언을 고하고 신체제의 등장을 의미하는 것이다. 신체제는 다름 아닌 보수주의다. 보수주의 경제학적 사고에 담겨 있는 것들은 보다 적은 정부지출, 보다 적은 세금, 보다 적은 재정적자, 보다 적은 통화팽창, 보다 적은 정부규제로 대변되는 부정적인 것들이다. 국민들도 마찬가지로 보수주의 경제 체제에 대한 지지는 부정적인 것에서 연유한다. 왜냐하면 보수주의의 등장은 경제 생활이 그다지 원만하지 않다는 것을 의미하기 때문이다.

40년 동안의 인플레이션, 경기후퇴, 공급부족으로 인한 낮은 경제 실적은 레이건 후보의 당선에 도움을 주었다. 레이건은 선거 유세에서 말했다. “누구를 뽑을지를 결정하기에 앞서, 자신에게 이런 질문을 한 번 던져 보십시오. ‘당신은 지금 4년 전보다 더 잘살고 있습니까?’” 국민들의 대답은 “No"였다.

미국에서 등장한 보수주의는 경제 외적인 부분에서도 나타났다. 첫째는 소련의 군사력 팽창과 아프가니스탄 침공에 대한 미국의 무력함이다. 이에 따라 대외적으로 강한 미국을 열망하는 국수주의 바람이 일어났다. 두 번째는 개인적 사회적 문제들이다. 성적 자유, 동성애, 포르노, 낙태 등등 개인의 자유주의적 생활 태도에 따른 사회적 문제에 대해 국민들은 혐오감을 가지고 있었기 때문에 전통적 가치 회복의 흐름이 일어난 것이다. 또한 지식인들의 전통주의적 측면의 대변 활동이(실제로 자신들이 보수주의라고 인정하지는 않았지만) 이러한 3가지 측면과 함께 섞임으로써 미국 사회는 보수주의의 기운이 나타난 것이다. 하지만 단번에 보수주의가 된 것은 아니다. 차츰 차츰 미국 사회는 보수주의를 닮아가고 있었다고 보면 되겠다.



2. 후버와 루스벨트



자유주의 경제학의 기원, 대공황

사실 1980년대에 나타난 보수주의 경제학은 이전 자유주의 경제학에 대한 반작용으로 나타난 측면이 크다. 1930년대 미국은 공황에 시달리고 있었다. 후버가 대통령이 되었을 때 경제정책의 간섭은 한층 더 강화되었다. 후버 대통령은 그의 재임기간 중 금세기의 어떤 대통령보다 경제학자들의 생각을 더 많이 받아들였다. 그리고 그러한 생각들 중에는 예산을 통해 경제를 안정시킨다는 정부의 역할도 포함되어 있었다. 후버 행정부가 정부의 경제적 역할을 더 많이 받아들인 것은 후버 정부 초기에 시작된 경제 공황 때문이었다.

공황이 1930-80년의 반세기 동안 미국의 사상과 정책에 준 영향의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 미국의 모든 정치인, 경제학자, 일반 시민 등은 공황의 두려움에 떨었다. 50년 전에 시작된 경제정책이 요즘 와서 바뀐 것은 부분적으로 공황의 기억이 점차 약해지고 공황에 대한 경험이 없는 신세대가 전면에 등장하고 있기 때문이다.

이런 상황에서 연방 정부의 개입은 지극히 당연한 것이었다. 임기 말기에 후버 대통령은 공황 해결을 위한 두 가지 주요 정책을 실시했다. 하나는 부흥금융 공사(the Reconstruction Finance Corporation)라는 공기업을 만들어서 어려움에 처한 하급정부와 기업들에게 대출을 허용했다. 두 번째 조치는 역사책에 아직도 순수 ‘후버주의’의 상징으로 인식되고 있는 1932년에 제안된 대규모 세율인상이었다.

루스벨트 대통령은 취임과 함께 공황에 대처할 임무를 위임받았다. 루스벨트의 뉴딜 정책이 공황 문제를 해결했는지는 분명하게 말할 수 없을지도 모른다. 물론 미국 경제가 1933년부터 회복되었지만 그 회복 속도는 느렸다. 전쟁 상황이 미국을 지배하지 않았던 1939년 총생산은 1929년에 비해 여전히 낮았다. 10년 전에 달성한 생산 수준을 회복기에 들어서까지 달성하지 못한 것은 역사상 전례가 없는 일이었다. 경제가 회복되는 중에 그리고 그것이 완전한 회복에 이르기까지는 아직도 먼 거리에 있을 즈음에 미국 경제는 1937년 또 한 번의 경기 후퇴를 겪었다. 하지는 그 정도가 매우 심각했다. 뉴딜은 사실 빠르고 만족스러운 경기회복을 이루지 못했다.



3. 트루먼과 아이젠하워



전후의 세력 확충

제2차 세계 대전은 자유 세계와 전체주의와의 싸움이었다. 그 전쟁은 자유가 미국의 방식임을 기억하고 재확인한 사건이었다, 이것이 미국 경제는 자유기업 체제로 조직되어야 한다는 믿음을 다시 받아들이게 되는 데 기여했다. 전쟁 이전까지만 하더라도 그런 믿음은 상당한 도전에 직면해 있었던 것이 사실이다. 그러나 제2차 대전은 미국이 자유시장 체제와 전체주의 체제 가운데 하나를 선택해야 한다는 생각을 확인시켰다. 그리고 이것은 미국이 1930년대에 간섭주의 방향으로 움직였던 사실을 경고하는 수많은 저술을 탄생시켰다.

한편 케인스 경제학은 경제학을 전공하는 사람들을 완전히 장악해가고 있었다. 케인스 이론은 일반적이고도 다소 추상적인 정책 규칙의 방향으로 선회했다. 이를테면 정부지출이 높은 고용을 유지할 만큼 충분히 높아져야 한다는 것이 그런 예였다. 케인스 이론은 한걸음 더 나아가 특정상황에서 그런 규칙을 적용시키는 시행 절차로까지 바뀌었다.

제2차 대전은 예산과 관련한 두 가지 변화를 가져왔다. 이러한 변화는 이후에도 상당한 영향력을 정책에 행사했다. 가장 중요한 변화는 국가가 강력하고 새로운 세입 확보 수단, 즉 강화된 세법을 갖게 되었다는 점이다. 전쟁으로 야기된 높은 수준의 세금과 지출은 ‘케인스식’ 재정정책에 새로운 의미를 부여했다. 1930년대의 케인스 정책은 기본적으로, 정부가 완전고용을 유지하기 위해 가끔씩 정부의 지출 규모를 결정하는 것을 뜻했다. 그러나 전후의 재정정책은 예산을 조정하여 경제를 안정시키는 것을 주된 목표로 삼았으며 이 과정에서 세금이 가장 중요한 변수로 떠올랐다.



4. 케네디와 존슨



지쳐버린 행동주의

누구나 그렇지만 케네디도 대통령에 당선되고 싶어했다. 그래서 그는 아이젠하워 시절이 천국이었다고 말하면 안되었다. 케네디와 선거에서 맞붙은 닉슨은 아이젠하워의 전폭적 지지를 받은 것은 아니었지만 그의 후광에 있었다. 케네디 후보는 아이젠하워 시절의 불만스런 상황들을 찾아내고, 그런 다음에 그것을 고치겠다고 약속해야 했다.

케네디와 존슨이 처한 상황은 루스벨트의 상황과는 상당히 달랐다. 루스벨트는 1932년대에 살던 미국인들에게 현재 경제에 문제가 있다고 말할 필요가 없었지만 케네디와 존슨은 그렇지 않았다. 케네디 행정부와 존슨 행정부의 자유주의 운동은 실업, 성장, 삶의 질, 빈곤 분야에서 도약을 이루겠다고 약속했다. 하지만 이러한 4가지 분야를 주장한 것은 1960년대 초반의 미국이 그런 분야에서 너무 뒤처져서 정책의 주효한 변화가 있어야만 ‘미국이 다시 소생할 수 있다’는 생각이었다. 다시 말해서, 백악관으로 들어가기 위한 조치였던 것이다.

케네디의 신 정부는 경제정책에서 전통적 케인스 경제학의 처방을 그대로 따라했다. 주요목표는 완전고용과 빠른 경제성장이었다. 수요 확대에 의한 완전고용 성취는 동시에 경제성장을 촉진시키는 주요 도구였다. 하지만 통화공급의 빠른 성장과 재정흑자의 결합에 의해 수요를 확장시킨다는 선거 이전의 처방은 그리 오래가지 못했다.



5. 닉슨



자유주의적 생각을 가진 보수주의자

닉슨 행정부는 보수적인 경제학으로 다시 돌아가는 시발점이었다. 그러나 완전한 선회가 아닌 불완전한 것이었다. 보수적인 경제학 입장에서 본다면 닉슨 시절은 여러 기준에서 후퇴의 시기였다. 국방을 제외한 분야의 정부지출이 크게 증가했고 재정적자가 늘었으며 인플레이션 또한 증가했다. 정부규제 역시 크게 늘었다. 닉슨이 취한 물가와 임금통제도 평화시 정부의 경제 개입치고는 대대적인 것이었다.

물가안정의 중요성을 인정하면서도 마음속으로는 완전고용에 집착하는 닉슨의 태도는 그가 가지고 있던 일종의 정신분열증의 영향 때문이었다. 닉슨은 전통적 가치에 충실해야 한다고 믿었기 때문이다. 닉슨은 재래식 보수주의의 둔감하고 단조롭고 고통스러운 경제학을 좋아하지 않았다. 그는 자유기업 체제를 신봉했다. 정확하게 말하자면 닉슨은 경제에 대한 정부의 개입에 대해 회의적일 뿐만 아니라 냉소적이었다. 그는 경제학자들이 자유시장하에의 효율 극대화를 보여주기 위해 사용하는 정교한 모델들을 이해하지 못했다.



6. 포드와 카터



불확실한 과도기

포드와 카터가 대통령으로 재임했던 1974-80년은 경제가 혼란에 빠져서 매우 불안하고 불만에 찬 시기였다, 가장 큰 원인은 지속적인 인플레이션 때문이었다. 1974년 미국의 물가상승률은 제1차 대전이 끝난 1919년 이후가 가장 높았다. 인플레이션이 그렇게 치솟은 것은 산유국들의 석유값 인상, 물가 및 임금 통제의 해제, 세계 식량공급을 불가능하게 만든 흉작 때문에 그런 것이다.

이 같은 인플레이션 속에서 미국은 전후 아직까지 경험해보지 못한 최악의 경기후퇴를 맞고 있었다. 1975년 2월 실업률은 9.2%까지 치솟았다. 1974년 초 닉슨 경제팀도 이미 재정정책-통화정책 혼용의 확장주의와 물가 및 임금통제를 적절히 결합하여 인플레이션을 수반하지 않는 고취업 경제를 이끌어내려 했지만 실패로 그치고 말았다. 이제 방법은 재정 절제 및 통화 절제를 엄격히 하고 경기후퇴나 실업에 정신을 뺏기거나 혹은 인플레이션을 잡기 위해 직접 통제 같은 생각에 현혹당하지 않는 것이었다.

포드 행정부는 인플레이션 억제책을 추진하려 했다. 1975-1976년 정책은 어떤 목적이나 예측 가능한 규칙을 수행했다기보다는 상황에 능숙하게 대응했거나 운이 좋았다고 보는 편이 옳을 것이다. 1976년 이후 카터 행정부가 시작되면서부터는 운도 없었고 이렇다 할 방법도 보이지 않았다. 경제 전망을 예측하고 그것에 따라 정부정책을 결정하는 방법은 더 이상 성공적일 수 없었다. 인플레이션이 시작될 것을 우려해 경제를 더 이상 활성화시키지 못했고 정책 결정이 지나치게 의욕적인 인물들에 의해 행해졌기 때문이다.

카터 행정부는 매우 의욕적인 목표를 가지고 있었다. 카터 팀은 ‘경제를 다시 전진시킨다’는 케네디의 업적을 반복하고자 했다. 그들은 세금을 삭감하고, 통화공급을 늘려 이자율을 낮추는 등의 재정 및 통화 확장 정책으로 그것을 수행하려 했다. 만약 그런 정책이 인플레이션을 재연시키면, 그들은 다시 소득정책을 이용해 물가와 임금을 억제하려고 했다.



7. 레이건



현실과의 대결

레이건 행정부가 출범하고 초기 행정부의 자신감과 사명감은 이전 행정부와는 남달랐다. 레이건 행정부는 다른 정권들에 비해 긴 역사적 안목을 가졌고 전 정권뿐만 아니라 과거 50년간의 잘못을 시정하려 했다. 이론적 근거를 분명하지 않았지만 그들의 경제 분야 프로그램은 매우 명료하게 작성되었고 레이건 경제팀은 누구나 그것을 전적으로 수용해야 했다.

레이건 팀은 정력적으로 그들의 경제 계획을 실천에 옮겼다. 그들은 빠른 시간 내에 그들의 계획을 추진할 수 있기를 바랐다. 경제적인 이유 외에 정치적인 이유로 인해 모든 계획은 빨리 그리고 구체적으로 발표했으며, 서둘러 법제화를 마치고 시행에 들어가기 위해 노력했다. 취임초기 의회와 행정부는 그다지 앙숙이 아닌 이유 때문에 의회를 장악하지 못한 레이건 행정부는 초기에 빨리 처리해야 할 필요가 있었기 때문이다. 또한 필요한 조치들을 빨리 취함으로써 국민들의 기대감을 높이는 것이 중요했다.

하지만 새 행정부는 즉시 할 수 있는 일이 거의 없었다. 레이건 팀은 막강한 경제 통제권을 가진 것도 아니었고 사실 그들의 철학이 경제에 대한 ‘응급조치’가 아니었기 때문이다. 그들의 철학은 지난 50년의 추세를 되돌려놓자는 것이었지 순간적 위기를 관리해서 극복하는 것이 아니었다. 레이건 팀이 내놓은 슬로건은 장기적 안목에서의 정책의 일관성이었지 단기적 조작능력이 아니었다.

레이건 팀은 선거기간 중 그들이 추진할 프로그램의 세부 계획을 이렇게 발표했다.



- 대규모 세금삭감

- 예정된 비국방 지출 대폭 삭감

- 인플레이션을 낮추기 위한 완만하고 지속적인 통화증가

- 정부규제의 대규모 감축

- 국방비의 대폭 증가

- 수년 이내에 연방 예산 균형화 성취



레이건 프로그램의 요소들은 밀접하게 연관되어 있다. 레이건 행정부는 전체 계획 중의 어느 한 가지만을 떼어내 다른 것들과 별도로 취급해서는 안된다는 점을 강조했다. 이 말은 그것들 모두가 성공해야 한다는 뜻이기도 했다. 레이건 개혁안은 동시성을 요하는 일련의 정책 조치와 그 조치들이 경제에 미칠 영향을 설명하는 일련의 방정식들과 힘겹게 균형을 이루고 있었다. 개혁안에 여러 가지 견해들이 반영되어 있었지만 레이건 행정부는 타협을 하거나 다양한 목표를 우선순위에 둘 생각은 없었다. 그들이 원한 것은 모든 목표를-고통 없이 인플레이션 문제를 해결하고 경제 성장을 되살리고 재정균형을 이룩하고 국방비를 크게 늘리는 등의 계획을- 한꺼번에 처리하는 것이었다.



8. 부시



레이건이 남긴 유산의 희생양

레이건이 자신의 경제적 성취에 자신감을 가지고 백악관을 떠난 뒤, 후계자인 부시 대통령이 취임했다. 사실 레이건이 그린 미국의 자화상에는 근본적인 결함이 있었다. 부시는 재임기간 동안 그 문제들을 해결하기 위해서 많은 노력을 했지만 상황을 크게 역전시키지는 못했다. 1993년 미국은 국민들이 생각한 이상으로 경제가 어두웠다.

레이건은 사회를 조직하는 방법이 스탈린식과 레이건식 두 가지밖에 없는 것으로 여겼다. 그는 스탈린식이 실패한 것을 갖고 자신의 방식이 맞다고 생각했다. ‘세금을 삭감하고 정부 규제를 완화하는 것’이 경제와 사회를 성공적으로 운영하는 방법이란 믿음은 단편적인 것이었다. 세금삭감과 규제완화는 미국민들이 원하는 것이지만 그들은 세금삭감 외에도 사회보장 급부금, 노령의료 급부금 등과 감은 것들도 좋아한다. 이러한 요구를 만족시키려면 대규모 재정적자라는 방법밖에는 없었고 재정적자를 줄이는 것은 매우 중요하다. 또한 미국민들은 행정부에 대한 생각을 자주 바꾸는 경향이 있다. 부시가 당선됐을 때 레이건 행정부에게 조용한 시선을 던졌던 국민들의 성향은 행정부가 열심히 뛰어주기를 바라는 성향으로 바뀌어 있었다.

부시가 위임했을 무렵 미국은 정치 경제적으로 매우 어려운 상황이었다. 부시는 이러한 문제들을 해결하고 싶었다. 그는 대통령 후보로서 세금을 올리지 않겠다고 공약했지만, 그것은 현실성이 부족한 것이었다. 왜냐하면 재정균형을 만족시키는 동시에 세금을 올리지 않겠다는 것은 수학적으로 꼭 불가능한 것은 아니지만 실행하려면 필수적인 전제조건들이 너무 어려워 가능성이 없어보였기 때문이다. 이 문제는 후에 민주당이 우세인 의회와 부시 행정부가 어렵고 긴 협상을 거쳐 1990년 세금 인상의 합의를 도출하게 된다.

부시가 취약한 경제에도 불구하고 1990년의 예산합의를 거부한 것은 경미한 경기후퇴에 대응하기보다는 장기적으로 보다 바람직한 예산 경로에 예산을 위치시키는 것이 더 중요하다고 생각했기 때문이다. 부시 대통령이 어정쩡한 경기회복에 더욱 활력을 불어넣지 않은 것도 대체로 같은 이유에서였다.



9. 클린턴



또 하나의 신경제학

1933년 초, 클린턴 새 행정부는 경기 부양을 위한 재정조치를 발표했다. 1922년 4/4분기에 시작된 경제회복을 배경으로 발표된 클린턴 대통령의 부양책은 지출증가에 비중을 두고 있었는데 공화당 의원들은 ‘거둘 대로 거둬서 쓸 만큼 쓰기’ 정책이라며 그것에 반대했다. 이보다 앞서 1992년에 제출된 부시 대통령의 부양책에는 자본 소득에 대한 세율 감축이 포함되어 있었는데 민주당 의원들은 부자들에게만 이롭다는 이유로 그것을 거부했다. 결국 부양책 두 가지가 모두 의회에서 부결되었다.