왜 지금 재벌 개혁인가

왜 지금 재벌 개혁인가

박상인 지음

미래를소유한사람들 / 2017년 3월 / 248쪽 / 14,000원





1부 박정희 개발체제는 수명을 다했다



박정희 개발체제의 성공과 한계

‘정부 주도 - 재벌 중심’ 발전전략의 성공요인: 1961년 이후 한국 경제의 성장과 산업구조의 변경은 박정희 개발체제를 통해 이뤄졌는데, 박정희 개발체제는 ‘정부 주도 - 재벌 중심’의 발전전략이라고 요약해 이야기할 수 있다. 박정희 개발체제의 성공요인은 크게 세 가지로 생각해 볼 수 있다. 첫째, 박정희 개발체제는 저개발 상태에서 시장의 부재 또는 제도의 부재 문제를 극복하는 데 효과적이었다. 둘째, 박정희 개발체제는 모방을 통한 추격형 경제에서 매우 효과적이었다. 셋째, 박정희 개발체제는 수출을 많이 하는 기업들에게 특혜를 주는 보상체계를 구축했는데, 이는 재벌 내부의 효율성과 효율적인 기업이 더 성장하도록 하는 긍정적인 역할을 수행했다.

수명을 다한 박정희 개발체제: 1960년 이후 30년간 성공을 구가했던 박정희 개발체제는 1990년대 중반 이후 한계에 도달했다는 평가와 변화가 필요하다는 비판에 직면하기 시작했다. 그렇다면 그동안의 성공 공식이 왜 작동하지 않게 된 것일까? 그에 대한 대답은 아이러니하다. 경제 발전이 이뤄진 결과로 그런 경제 발전을 가능하게 했던 발전전략이 더 이상 통하지 않는 구조로 경제가 진화했기 때문이다. 즉 경제 발전의 결과로 한국 경제는 새로운 상황에 놓이게 된 것이다.

먼저, 시장의 부재 문제가 해소되었다. 금융시장이 발전되고 부품 및 소재를 생산하는 독립적인 기업들이 충분히 등장했다. 둘째, 경제가 성장한 결과 모방을 통한 경제 성장이 한계에 도달했다. 저개발상태일 때는 모방형 전략이 성장률을 높게 할 수 있는 전략이 된다. 그러나 경제가 성장해 기술 프런티어에 가까워질수록 혁신형 전략으로 전환해야만 지속적인 성장을 할 수 있다. 마지막으로, 한국 경제가 총수요 관리정책으로 더 이상 지속가능한 실질적 성장을 이룩할 수 없는 단계에 이르렀다. 사실 1990년대부터 시작된 중국 특수가 없었더라면, 수출주도형 총수요 관리정책을 통한 경제 성장은 더 빨리 한계점에 도달했을지 모른다. 총수요 관리정책을 통한 실질적 성장이 불가능한 경제구조에서 지속가능한 실질적인 성장을 달성하기 위해서는 기술 혁신ㆍ경영 혁신ㆍ제도 혁신이 필요하다.



2부 한국 경제에는 뉴딜(New Deal)이 필요하다



정부 주도 - 재벌 중심 경제는 이제 통하지 않는다

정부 주도 - 재벌 중심의 발전전략으로 특징 지어지는 박정희 개발체제 하에서 1960년대 이후 30여 년간 예외적인 경제 발전을 이룩했다. 그러나 박정희 개발체제가 한계에 도달했음에도 불구하고 여전히 지속되고 있으며, 그로 인해 산업의 고부가가치화로의 진화 단절, 좀비 기업 양산과 금융 부실, 노동시장의 분절적 이중구조 및 사회적ㆍ경제적 양극화의 심화가 진행되고 있는 등 총체적인 경제ㆍ사회적 위기 상황으로 치닫고 있다. 여기에서는 정부 주도 - 재벌 중심의 발전전략이 더 이상 작동하지 않는 이유를 분석해 보고, 이를 근본적으로 대체할 새로운 경제 질서로서 ‘사회통합적 시장경제체제’를 제시하기로 한다.

정부 주도 정책은 왜 실패하는가: 모방을 통한 추격형 성장전략은 경제 발전 초기에 합리적인 발전전략이다. 또 정부가 주도적으로 모방을 통한 추격형 성장전략을 추구하는 것도 효과적이다. 그런데 경제가 발전함에 따라 모방을 통해 성장할 수 있는 여력은 줄어들게 된다. 즉, 혁신을 통하지 않고는 더 이상 성장이 어려워지는 것이다. 그런데 문제는 기업 혁신과 정부 주도 경제 정책이 양립하기 어렵다는 점이다. 왜냐하면 혁신형 경제의 가장 큰 특징은 불확실성인데, 이런 불확실성 하에서 정부가 어떤 산업이나 기업을 육성해야 할지 알 수 없기 때문이다.

재벌체제는 왜 혁신형 경제와 양립할 수 없는가: 재벌 중심의 경제 발전으로 민간부문은 재벌체제가 압도하게 되었고, 이런 재벌체제는 혁신을 통한 산업의 고도화와 고부가가치화를 가로막는다. 또 재벌의 과도한 수직계열화와 일감 몰아주기 관행은 도전 기업에게 혁신할 수 있는 기회조차 주지 않고, 혁신 경쟁의 소멸은 결국 재벌 기업들의 혁신 유인도 감소시킨다. 또한 하청기업에 대한 기술 탈취로 하청기업들은 가격경쟁과 원가 후려치기에 내몰리고 결국 혁신할 유인도, 여력도 잃게 된다. 나아가 재벌의 세습이 가능한 상황에서 재벌 총수 일가는 도전 기업의 싹을 자르고 진입장벽을 쌓는다.

사회통합적 시장경제는 한국 경제를 위한 뉴딜이다

한국 경제의 위기 상황과 사회적 양극화 문제를 해결하기 위해서는 박정희 개발체제를 대체할 새로운 경제체제가 필요한데, 이를 ‘사회통합적 시장경제’라고 부르고자 한다. 정부 주도 - 재벌 중심의 반(半)계획-반시장 경제가 아닌 약자의 재산권이 보호받는 제도화된 온전한 시장경제와 스스로 돕고 스스로 준비해야 하는 사적 복지가 아닌 제도화된 복지 및 사회안전망을 구축한 체제이다. 한편 사회통합적 시장경제는 정부 주도 - 재벌 중심의 구질서를 대체하는 새로운 경제 질서라는 의미에서 ‘한국 경제를 위한 뉴딜(New Deal)’이라고 할 수 있는데, 세계 대공황 이후 미국의 루즈벨트 대통령에 의해 추진된 뉴딜 정책이 무너진 자유방임적 경제 질서를 대체하고 시장경제와 사회통합의 제도화를 통해 시장경제체제를 한 단계 발전시킨 것처럼, 사회통합적 시장경제는 정부 주도 - 재벌 중심의 발전전략으로 가난에서 탈출한 한국 사회가 한 단계 더 발전하기 위한 새로운 질서이고 제도이다.

뉴딜의 교훈: ① 대공황과 뉴딜 정책: 대공황에 대처하기 위해 루즈벨트 정부는 일련의 프로그램과 정책을 도입했는데, 흔히 1933~1934년까지의 정책을 ‘첫 번째 뉴딜’, 1935~1938년까지의 정책을 ‘두 번째 뉴딜’이라고 부른다. 첫 번째 뉴딜은 ‘Relief(구호)-Recovery(회복)-Reform(개혁)’을 정책 목표로 추진했는데, 구호정책은 경제적 어려움을 겪고 있는 미국민들에게 일시적인 도움을 주는 것을 목표로 했고, 사회간접자본 건설을 위한 공공사업과 농촌을 돕기 위한 사업들로 구성되었다.

또 경제의 완전한 회복은 농산품 가격의 회복을 통한 농업의 회복에 달렸다고 믿은 루즈벨트 정부는 농촌사업에 높은 우선순위를 두었다. 1933년에 홍수 방지, 전력 공급, 빈곤 농가 현대화의 일환으로 유례없는 규모의 댐 건설 프로젝트인 TVA를 시행했으며, 농촌구호법을 통해 생산량을 줄인 농가에 지원금을 지급함으로써 농산품 가격 인상을 유도했다. 아울러 정상 상태로의 경제 회복을 위한 다양한 프로그램들도 도입되었다. 먼저, 루즈벨트는 주당 근무시간을 30시간으로 제한하자는 의회의 주장에 반대하는 대신 1933년 대기업들과의 협력 하에 산업부흥법을 입법화했는데, 이 법은 국가적 긴급 상황을 이유로 독점금지법을 2년간 정지시키는 내용과 노사합의로 노동시간을 단축하고 임금을 인상하는 내용을 포함하고 있었다. 그 결과 산업부흥법이 위헌 판결로 폐지된 1935년 5월까지 약 200만 명 이상의 고용주들이 최저임금, 하루 8시간 근무, 아동노동 금지 등의 새로운 근로기준을 받아들였다.

첫 번째 뉴딜이 대공황 직후의 고용 안정과 경제 회복을 위한 정부의 적극적인 개입 정책 위주였다면, 두 번째 뉴딜에서는 미국 자본주의와 시장경제를 재정립하는 제도적 개혁이 주를 이루었고, 이런 제도적인 개혁은 복지 분야, 노동 분야, 조세 분야 그리고 기업 소유지배구조 등에서 이뤄졌다. 먼저, 사회보장법이 1935년에 도입되었다. 사회보장법은 보편적 국민연금, 실업보험, 장애인 및 부친이 없는 가정의 빈곤아동 지원 등의 목표로 도입되었으며, 근로소득세로 재원을 충당하였다. 한편 1939년에는 도심 빈곤층을 위한 복지 프로그램으로 푸드 스탬프, 1935년에는 또한 와그너법으로 불리는 국가노사관계법이 입법화됨으로써 노동자들에게 자발적인 조합 설립을 통한 단체교섭권을 부여했다.

마지막으로, 피라미드 구조의 기업집단을 해체하기 위한 일련의 입법들이 이뤄졌다. 1935년에 입법화된 공공유틸러티산업지주회사법은 피라미드식 지주회사체제의 기업집단이 가장 발달했던 전기ㆍ가스 등 공공유틸러티 산업에서 피라미드 단계가 2단계를 넘지 못하도록 직접적으로 제한했으며, 두 개 이상의 주와 두 개 이상의 산업으로 피라미드 구조를 확산하는 것을 차단했다.

② 시장경제 질서 재확립 정책으로서의 뉴딜: 19세기는 사적 자치에 의해 재산권이 보장되고 자유로운 시장에 의한 조정이 확립되는 과정이었는데, 이런 사적 자치의 핵심은 관계적 계약이라고 할 수 있다. 관계적 제약은 암묵적 계약, 비공식적 계약, 심리적 계약 등의 다양한 이름으로 불리는데, 법이 아닌 평판에 의해 뒷받침되는 비공식적인 합의를 의미한다. 그러나 심각하고 장기적인 1929년의 대공황으로 인해 미국의 기업들이 노동자들에 대한 이러한 암묵적 계약을 파기하게 되고, 기업의 행동에 대한 노동자들의 기대가 변화하면서 노동조합운동이 더욱 강화되었다. 이에 대응하여 기업들의 노사관리가 강경해지자 제3자에 의해 강제될 수 있는 명시적인 고용계약이 발전하게 되었다.

1934년의 중간선거 결과와 산업부흥법에 대한 위헌 판결은 루즈벨트 정권으로 하여금 기업계 주도의 경기회복 정책이 실패했음을 인식하고 조직된 노동자들과 새로운 정치적 연대를 꾀하도록 했다. 1935년에 의회가 와그너법과 사회보장법을 통과시킨 것은 이러한 맥락에서 이해될 수 있으며, 미국 노사관계의 결정적인 방향전환을 초래한 것으로 이해될 수 있다. 따라서 노사관계와 관련된 뉴딜 정책은 한마디로 ‘사적 복지 자본주의’에서 ‘복지국가’로의 전환이라고 표현할 수 있다.

뉴딜이 초래한 이런 노사관계 시스템의 변화를 박경로 교수는 ‘계약의 사회화’로 해석하는데, 필자는 ‘계약의 사회화’라는 용어 대신에 ‘공적 제도화’라고 부르고자 한다. 대공황기에 뉴딜은 정부가 시장을 대체하려고 한 것이 아니라 시장에 대한 신뢰를 회복하고자 한 것이다. 다시 말하자면, 관계적 계약의 파기에 따른 시장경제의 붕괴와 시장에 대한 신뢰의 상실에 대응하여 국가가 공적인 안전판, 즉 복지와 규제의 공급을 확대하는 방식으로 시장을 공적 제도화했다.

사회통합적 시장경제: 뉴딜 당시에 자유주의적 시장경제에서 제도화된 시장경제로의 이행이 필요했듯이, 현재 한국은 정부 주도 - 재벌 중심의 경제체제에서 제도화된 시장경제로의 이행이 필요한 시점이다. 대규모기업집단과 권위주의적 정권의 계획경제식 경제 운영으로 특징되는 제2차 세계대전 당시의 독일과 일본이 전후에 뉴딜 정책의 아이디어를 이식받아 경제 체질을 바꾸는 개혁을 단행했고, 이후 경제적 번영을 누렸던 역사는 오늘날 한국 경제에 시사하는 바가 매우 크다.

① 시장경제의 제도적 기반: 불확실성이 높은 혁신형 경제에서 정부 주도의 산업 및 R&D 정책은 실패할 수밖에 없으므로, 정부는 더 이상 ‘스티브 잡스’를 발굴ㆍ육성하겠다는 발상을 버리고 ‘누군가’가 스티브 잡스가 될 수 있는 환경을 만드는 역할을 수행해야 한다. 그런데 누군가가 스티브 잡스가 되기 위해서는 성공할 경우에 누릴 수 있는 성공의 대가가 확실하게 보장되고, 누구나 공정하게 경쟁할 수 있고, 실패하더라도 인생이 낭떠러지로 떨어지지 않는 환경이 조성되어야 한다. 이런 환경을 제공하는 경제제도가 바로 사회통합적 시장경제이다.

시장경제의 제도화란 거래 당사자가 거래 자체를 거부할 수 있고 거래 조건에 자발적으로 동의할 수 있는 법과 제도를 구비하는 것이다. 이런 의미에서 사유재산권의 정립 및 보호야말로 시장경제체제의 가장 기본이 되는 법제도라고 할 수 있다. 그런데 사유재산권의 보호는 단지 실체법적인 차원에서 재산권의 정립을 통해서만 이뤄질 수 있는 것은 아니다. 재산권과 관련된 분쟁이 발생할 경우에 분쟁 해결을 위한 공정한 사법적 절차와 재산권 침해에 대한 적정한 손해배상 제도가 확립되어야 한다. 따라서 시장경제체제의 원활한 작동을 위해서도 정부의 역할이 여전히 필요하다. 이런 정부의 역할로 공정거래 정책과 노동 3권을 보장하는 정책, 시장 실패를 보정하는 정책 등을 들 수 있다.

② 한국 경제를 위한 뉴딜: 사회통합적 시장경제는 약자의 재산권이 실질적으로 보호 받고, 시장에서 공정한 경쟁이 이뤄지고, 최소한의 인격적 생활을 보장하는 복지와 사회안전망이 확립될 수 있는 제도적 기반을 갖춘 시장경제체제인데, 이런 시장경제체제는 파워엘리트의 지대추구 행위를 억제하고, 정치적 민주주의가 실질적으로 구현되도록 담보하는 경제체제이기도 하다.

그런데 약자의 재산권이 실질적으로 보호받기 위해서는 징벌적 배상, 증거 개시 절차인 디스커버리, 집단소송 등의 법 제도화가 필요하다. 그런데 약자의 재산권이 보호된다고 공정한 경쟁이 보장되는 것은 아니다. 재벌의 과도한 수직계열화와 내부거래는 도전 기업에게 경쟁할 기회조차 허용하지 않고 있으며, 재벌 세습은 산업의 진입과 퇴출 장벽을 높이고, 재벌 총수들은 이런 경제력 집중을 통해 사익을 편취한다. 따라서 시장에서 공정한 경쟁이 보장되기 위해서는 재벌의 경제력 집중 해소가 선결되어야 한다. 한 가지 유념할 것은 공정한 시장질서가 단지 재화시장이나 하도급시장만을 염두에 두는 것은 아니라는 점이다. 노동시장과 금융시장의 공정성 문제 역시 매우 중요하다.

한편 공정한 경쟁의 결과라고 하더라도 경쟁에는 패자가 생기기 마련이다. 따라서 약자의 재산권이 실질적으로 보호되고 공정한 경쟁이 보장되는 법제도가 구비되는 것뿐만 아니라, 공정한 경쟁의 패자에게도 최소한의 인간다운 생활을 보장할 수 있는 사회적 장치가 마련되어야 한다. 이런 복지제도와 사회안전망은 사회통합을 위해 필수적이지만 혁신형 경제에서도 필요한 요소이다. 복지제도와 사회안전망이 미비할 경우에 실패로 인한 개인적 비용은 너무 클 수 있고, 결국 위험을 부담하는 과감한 혁신이나 도전적인 직업보다 안정된 공무원이나 공기업 직원과 같은 직업을 선호하게 된다.

유의할 점은 사회통합을 위한 정부의 노력이 시장경제체제의 논리와 모순되는 것이 아니라는 것이다. 왜냐하면 공정한 경쟁에서 도태된 사회구성원에게도 적어도 ‘인간다운 삶에 필요한 만큼’은 누릴 수 있는 제도를 만드는 것은 구성원들의 체제에 대한 지지도를 높이고 결국 체제의 안정을 가져오게 된다. 즉, 누구나 인간다운 삶에 필요한 만큼은 누려야 한다는 사회 통합의 실현은 시장경제체제의 공공재라고 파악할 수 있다. 따라서 현 체제로부터 가장 큰 혜택을 누리는 고소득자들이 사회통합이라는 공공재 생산에 더 많은 지불 의사를 가진다고 가정하는 것은 합리적이며, 누진세율에 기초한 소득세를 재원으로 하는 소득 재분배 정책이나 사회복지 정책은 합리적인 사회적 선택이라고 할 수 있다.

사회통합적 시장경제를 위한 정부 혁신: ① 정책의 대전환: 정부가 과감하게 버려야 하는 일들 중 하나가 바로 신성장동력 정책과 R&D 정책이라는 명목으로 정부가 나서서 승자를 선택하고 육성하려는 개도국식 발전전략이다. 그런데 이 같은 주장이 R&D에 대한 정부의 지원을 전적으로 그만두라는 것은 아니다. 정부의 지원이 없으면 충분한 연구가 이뤄질 수 없는 분야, 예를 들어 기초과학 분야나 초기 투자비가 많이 드는 고위험의 신기술 개발에서 초기 단계에 대한 지원은 지속해야 한다.

② 세출 및 세입 구조 변경: 사회통합과 양극화 해소를 위한 복지 및 사회안전망에 필요한 재정 지출 확대는 일차적으로 불필요하고, 때로는 오히려 해악이 더 큰 정부 주도의 산업정책 및 R&D 지출을 축소해 충당하는 것이 바람직하다. 그러나 이런 지출 감소로 충당되지 않는 재원 확보를 위해서는 자본(금융)소득과 임대소득 및 사업소득 등의 파악 강화 및 이에 대한 종합과세를 실시하고, 동시에 R&D 조세 감면을 비롯한 각종 기업 조세 감면을 축소할 필요가 있다. 다음 단계로는 법인세 인상, 소득세 최고 세율 구간 조정 및 인상을 고려해야 하며, 부가세 인상도 필요하다면 고려해야 한다. 대외의존도가 높고 경제 규모가 매우 크지는 않은 한국의 실정에서는 사회적 지출의 증가가 재정건전성을 악화시키지 않도록 세입 증대 방안도 함께 고려해야 한다.