2010 한국의 재정

2010 한국의 재정

안일환 지음

매일경제신문사 / 2010년 5월 / 455쪽 / 14,000원



1. 재정이란



재정의 개념

정부는 세금, 정부 재산 매각, 수수료, 각종 벌과금, 국공채 발행 등에서 얻은 수입으로 국방, 외교, 치안 같은 국가 유지 업무를 다하고, 경제 성장에 필요한 기반을 다지며, 사회복지를 확충하는데 이런 정부의 수입과 지출 활동을 재정이라고 한다. 가계나 기업은 노동이나 물품을 제공하고 대가를 얻지만, 정부는 조세라는 강제적 수단으로 수입을 마련한다. 가계는 가족의 복지수준을 끌어올리고 기업은 이윤을 극대화한다는 목표를 가지고 지출하지만 정부는 국방, 경제성장, 복지향상 등 복합적인 목표를 염두에 둔다. 정부의 수입과 지출은 국민 전체에 상당한 영향을 미치기 때문에 조세제도를 만들어 바꾸는 일은 물론이고, 예산과 결산도 국회 의결과 승인을 거쳐 엄격히 통제받게 된다.

재정의 역할

재정의 기능은 크게 3가지로 나누어진다. 첫째, 효율적 자원배분. 시장경제는 원칙적으로 자원배분을 시장에 맡긴다. 그러나 시장이 제 기능을 못하는 경우 시장의 실패가 발생한다. 시장에서 공공재나 외부효과가 있는 재화가 사회적으로 필요한 양보다 적게 공급되는 것이 그 예이다. 이런 부분에는 정부의 개입이 필요하다.

둘째, 소득 재분배. 소득이 지나치게 불평등하게 분배되면 실업자나 빈곤계층이 생겨나고, 범죄나 시위가 일어나서 사회적 외부비용이 발생한다. 이런 까닭에 소득재분배 과정에도 정부가 개입한다. 정부는 세입 측면에서 고소득자에게 조세부담을 무겁게 지우고, 세출 측면에서는 기초생활보장, 의무교육, 보금자리 주택 지원 등을 통해 사회적 취약계층을 지원한다.

셋째, 경기안정화. 개방경제에서 정부는 가계소비, 기업투자, 정부지출, 순수출(수출-수입)의 합인 총수요를 조절하여 경제를 안정시킨다. 총수요가 부족하여 경기침체와 실업이 우려되면 세수를 줄여 민간수요를 살리거나 직접 정부지출을 늘려 부족한 총수요를 메운다. 반대로 총수요가 넘쳐 인플레이션이 우려될 때에는 세수를 늘리거나 정부지출을 줄여 총수요를 억제한다.

재정정책이란 정부가 여러 가지 정책 목표를 달성하고자 재정활동이 국민경제에 미치는 효과를 고려하면서 재정규모, 재정수지, 그리고 재정의 구성을 의도적으로 조절하는 행위를 말한다. 재정정책은 금융정책, 산업정책, 노동정책, 무역정책 등 여러 정책수단과 연계하여 정부가 운용하는 정책조합 중 하나이다. 정부는 재정 정책을 통해 고용을 늘리고, 물가를 조절하고, 국제수지 균형을 맞춘다. 또한 지속적이며 안정된 성장기반을 조성하고, 소득을 재분배하며, 사회복지를 실천하는 등 다양한 정책 목표를 달성한다.

2. 우리나라의 재정체계



재정구조

국민경제는 민간부문과 공공부문으로 구분한다. 공공부문은 다시 일반정부와 공기업으로 나눈다. 일반정부는 공공부문 중 비영업적 활동을 하는 부문을 가리키며 중앙정부, 지방정부, 비영리공공기관 등이 여기에 속한다. 재정은 일반정부가 수행하는 경제적 활동을 의미한다. 우리나라 중앙정부의 재정은 예산과 기금으로 이루어져 있다. 예산은 일반회계와 특별회계로 구성되는데 2010년 기준 1개의 일반회계와 18개의 특별회계가 있다. 기금은 2010년 기준 63개로, 이 중에서 중앙정부 재정에 포함되는 기금은 51개에 달한다.

예산은 일정기간 국가가 어떤 정책을 펼치건 목적을 달성하는 데 얼마나 지출하고 재원을 어떻게 조달할 것인가를 금액으로 나타낸 것이다. 즉 정부의 수입과 지출 계획이다. 일반회계는 국세수입을 주된 재원으로 하여 국방, 치안, 사회복지 등 정부 고유의 기능을 수행하는 회계를 말한다. 세입은 국세 수입과 정부 보유 공기업 주식 매각, 각종 수수료 같은 세외수입으로 구성된다. 특별회계는 국가가 특정 사업을 운영할 때 특정 세입으로 특정 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을 때 설치하는 회계다.

예산의 종류는 다음 4가지가 있다. ① 본예산: 정부가 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출하면 국회는 회계연도 개시 30일 전까지 이를 의결하는데, 이렇게 해서 결정된 예산을 본예산이라고 한다. ② 추가경정예산: 국회가 이미 심의 의결한 예산을 바꿔야 할 때 정부는 추가경정예산안을 편성하여 국회에 제출해서 다시 국회의 의결을 얻는다. ③ 수정예산: 정부는 예산안을 제출한 후 국내외 사회경제적 여건 변화로 예산안의 일부를 변경할 필요가 있을 때 수정예산안을 국회에 제출한다. ④ 준예산: 의회의 예산안 의결이 없는 경우에도 법률에 의해 일정 범위내에서 정부가 예산을 집행할 수 있도록 한 제도이다.

예산은 예산총칙, 세입세출예산, 계속비, 명시이월비, 국고채무부담행위로 구성된다. 예산총칙은 예산 내용과 집행의 총괄적, 일반적인 사항을 규정한다. 예산총칙은 법조문 형식을 따르며 당해 회계연도 내에서만 효력이 있다. 세출세입예산은 예산에서 주축이 되는 부분으로 한 회계연도의 모든 수입과 지출 예정액이 구체적으로 드러난다.

계속비는 장기공사나 연구개발처럼 지출계획을 길게 잡아야 하는 사업에 대해 경비 총액과 연간 규모를 미리 정하여 국회 의결 범위에서 여러 해에 걸쳐 지출할 수 있도록 한 경비이다. 명시이월비는 세출 예산 중 경비 성질상 연도 내에 전부 지출하지 못할 것으로 예상될 때 그 뜻을 예산에 명시하여 국회 승인을 얻은 후 다음 연도로 이월하는 경비이다. 국고채무부담행위는 국가 법률에 따른 것과 세출예산 금액 또는 계속비 총액 범위 안의 것 외에 정부가 채무를 부담하는 행위이다.

기금은 국가가 특정 목적을 위해 특정한 자금을 신축적으로 운용해야 할 때 법률에 근거하여 설치하는 것으로, 세입세출예산과 별도로 운영된다. 어떤 사업을 예산으로 운영하면 그때마다 국회 의결을 거쳐야 해서 효율성이 떨어지지만, 기금 사업으로 수행하면 탄력적으로 운영하여 사업목적을 달성하기가 한층 수월하다. 각 부처나 재정사업 수혜자는 사업을 탄력적으로 운영하고 특정 재원을 안정적으로 확보하고자 기금을 설치하고 싶어 한다. 이런 까닭에 국가재정법은 기금 신설에 엄격한 심사기준과 요건을 규정한다. 정부는 예산안과 별개로 기금운용계획안을 작성하여 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출하고, 국회는 이를 회계연도 개시 30일 전까지 심의 및 의결한다.

지방자치단체는 246개(16개 광역자치단체, 230개 기초자치단체)의 일반 지방자치단체와 16개의 교육자치 단체로 구성된다. 일반 지방자치단체 재정은 일반회계, 특별회계, 기금으로 구성되며, 2009년 기준 137.5조원 수준이다. 지방자치단체의 세입은 자체재원(지방세, 세외수입), 의존재원(지방교부금, 국고보조금), 지방채로 이루어진다. 세출예산을 기능별로 살펴보면 사회복지, 국토 및 지역개발, 환경 분야에 대한 지출비중은 높은 반면, 공공질서 및 안녕, 과학기술 분야의 지출 비중은 매우 낮다. 중앙정부의 기능이라 할 수 있는 국방 분야에 대한 지출은 거의 없다.

재정규모, 재정수지, 국가채무

재정규모는 중앙정부나 일반정부의 지출규모를 기준으로 설명할 수 있다. 중앙정부의 지출규모는 일반회계, 예산총계 순계, 총지출, 통합재정 규모 등 다양한 방식으로 나타낼 수 있다. 일반회계는 국세수입을 주된 재원으로 하여 국방, 치안, 사회복지 같은 정부의 일반적인 기능과 관련된 지출을 담당한다. 예산총계는 일반회계의 총계와 특별회계의 총계를 합한 것이다. 예산총액에서 회계 간의 내부거래를 제외한 것을 예산순계라고 한다. 총지출은 예산과 기금을 모두 합친 관점에서 재정규모를 표현할 때 사용하는 지표다. 통합재정 규모는 정부 부문의 실질적인 재정 활동을 파악하고 이를 국제적으로 비교하고자 IMF 재정통계 편람에 따라 작성하는 재정 통계다.

재정수지는 정부의 순수한 수입과 순수한 지출, 즉 총수입과 총지출의 차이를 말한다. 재정의 모든 수입(자체수입, 내부거래수입, 보전수입의 합)과 모든 지출(일반지출, 내부거래지출, 보전지출의 합)은 항상 같지만, 이를 보고 정부 재정의 수지가 균형이라고 해서는 안 된다. 총수입과 총지출만으로 수지를 계산해야 한다. 우리나라 중앙정부의 2010년 통합 재정수지는 총수입 290.8조원에서 총지출 292.8조 원을 차감한 2.0조 원 적자이다. 2000년 이후 통합 재정수지는 지속적으로 안정된 추세를 보였는데, 2009년 세계 금융위기를 극복하고자 선제적으로 적극적 재정정책을 펼치면서 일시적으로 악화되기도 했으나, 다른 선진국과 비교해 상당히 안정적인 수준이다.

국가채무는 일반정부가 직접적인 상환의무를 부담하는 확정채무라고 정의된다. 일반정부에 포함되는 중앙정부와 지자체의 채무는 국가채무에 해당하나, 공기업과 중앙은행의 채무는 국가채무가 아니다. 정부가 정부 외의 차입자 채무에 대해 그 지불을 보증하는 보증채무와 연금 등 사회보장제도의 우발채무는 확정채무가 아니므로 국가채무에 해당하지 않는다. 2009년 말 기준 우리나라 국가채무 비율은 33.8%로 G7 국가 평균인 103.3%에 비해 매우 낮은 수준이다. 또 국가 채무의 상당부분이 외화자산이나 융자채권 같은 자체 상환 재원을 보유한 금융성 채무이고, 국민이 부담해야 하는 적자성 채무는 국가채무의 46.8% 수준임을 감안할 때, 국가채무의 구성도 건전하다고 할 수 있다.

재정운용 과정

우리나라의 재정운용은 2007년부터 시행한 국가재정법을 기초로 편성, 심의 확정, 집행, 결산 평가 과정을 거쳐 이루어진다. 1단계, 행정부 예산안 편성. 예산안 편성이란 다음 연도나 앞으로 몇 년간 정부가 수행하려는 계획과 사업을 숫자로 구체화하는 과정이다. 어느 나라든 예산편성은 행정부가 맡는다. 예산 편성은 집행을 책임지는 행정부가 담당하는 것이 가장 효율적이기 때문이다. 우리나라의 경우 정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 국무회의 의결과 대통령 승인을 거쳐 회계연도 개시 90일 전인 10월 2일까지 국회에 제출한다.

2단계, 국회 심의 확정. 국회는 행정부가 작성한 예산안을 심의 및 확정하는데 회계연도 개시 30일 전까지 의결해야 한다. 국회의 예산안 심의는 크게 소관 상임위원회의 예비심사, 예산결산특별위원회 종합심사, 본회의 의결의 3단계로 이루어진다.

3단계, 집행. 예산의 집행이란 국가의 수입 및 지출을 실행하는 모든 행위를 말한다. 국회에서 의결한 세입세출 예산을 그대로 실행하는 것이지만 예산 편성과 심의 때에 미처 예견하지 못했던 사태에 대응하기 위한 제반 행위도 포함된다. 예산 집행은 예산이 확정된 후 예산배정, 예산 재배정, 지출원인 행위, 자금배정, 자금 집행 순으로 이루어진다.

4단계, 결산과 평가. 결산은 당해 회계연도 정부의 세입과 세출 결과를 확정된 계수로 표시하는 것으로 국회의 심의를 받도록 하고 있다. 결산 감사는 감사원의 검사를 통해 집행의 적법성을 검증받으며, 예산 당국은 결산 성과를 포함한 집행 상황을 다음 연도 예산 편성에 활용한다. 국회법에 따르면 결산 심사 결과 위법이나 부당한 사항이 있으면 국회는 본회의 의결 후 정부나 해당 기관에 변상 및 징계 조치 등 그 시정 요청을 하고, 정부나 해당기관은 시정 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 국회에 보고하도록 하고 있다.

3. 우리나라의 재정운용 시스템



중기적 관점에서의 재원 배분

국가재정운용에서는 매년 우선순위에 따른 자원배분뿐만 아니라 국가의 중장기 정책목표를 고려한 전략적인 자원배분도 중요하다. 재정운용에 있어 중장기 계획이 필요하며 또한 중장기 계획과 단년도 예산을 연계하기 위한 예산 편성 방식의 변화도 요구된다. 이런 고민의 산물이 바로 5년 단위 재정운용 계획서인 국가재정운용계획이며, 새로운 재원배분 방식인 총액배분 자율편성(top-down) 제도이다.

국가재정운용계획은 재정운용의 효율화와 건전화를 위해 당해 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 중장기 재정 운용계획을 말한다. 국가재정운용계획은 회계연도 90일 전까지 예산안과 함께 국회에 제출되어야 한다. 국가재정운용계획은 단년도 예산 및 기금운용계획의 기본 틀로 활용되고 있다. 정부는 국가재정운용계획에 의해 설정된 자원배분 방향, 목표, 부처별 지출한도를 기준으로 삼아 다음 해의 예산 및 기금운용계획을 작성한다. 국가재정운용계획 도입에 따라 미시적이며 통제위주였던 단년도 예산편성에서 벗어나 국가 장기비전에 입각하여 우선순위에 따른 전략적 재원 배분을 추진할 수 있게 되었다.

총액배분 자율편성(top-down) 제도는 우선 정부가 지출해야 할 총액을 결정하고 전략적 재원배분을 위해 분야별, 부처별 지출한도를 설정한 다음 동 지출한도 내에서 각 부처가 사업별로 재원을 배분하는 제도이다. 이 제도의 도입으로 기획재정부는 전략적 관점에서 재정총량 결정, 분야별 재원배분 등의 업무에 집중하고, 각 부처는 전문성과 현장경험을 활용하여 지출한도 내에서 자율적으로 사업별 재원배분을 하게 된다. 그 결과 관행적으로 이루어졌던 부처의 과다요구 및 기획재정부의 대폭 삭감이라는 악순환이 크게 해소되었다.

성과중심의 재정운용

한정된 재원을 합리적으로 활용하기 위해서는 얼마냐 쓰느냐뿐만 아니라 어떻게 쓰느냐를 함께 판단해야 할 필요성이 있다. 즉 청소부 인건비로 얼마가 쓰이냐 못지않게 동네 골목이 얼마나 깨끗해졌냐도 중요하다는 지적이 제기되면서 예산 편성뿐만 아니라 예산 집행과 최종 결과에 대해 관심을 기울이게 되었다. 이에 따라 예산 편성과 집행 과정에서 부처의 자율성을 확대하되 그 성과에 대한 평가 결과를 반영함으로써 효율적인 재정운용을 유도하는 성과관리제도를 도입하게 되었다.

재정사업의 성과관리제도는 재정사업의 목표와 성과지표를 설정하고, 지표에 의한 평가결과를 재정운용에 반영하는 제도이다. 2003년부터 도입되어 성과목표관리제도, 재정사업 자율평가제도, 재정사업 심층평가제도의 3단계 성과관리 체계를 구축, 운용하고 있다.

① 성과목표 관리제도: 재정사업으로 달성하고자 하는 성과 목표와 이를 측정할 수 있는 수단인 성과지표 및 목표치를 사전에 설정하고, 재정사업의 집행 후 실적치와 목표치를 비교 평가하여 그 결과를 재정운용에 반영하는 제도이다. ② 재정사업 자율평가: 사업수행부서가 재정사업을 자율적으로 평가하도록 하고, 그 결과를 사업수행부서 및 재정당국이 예산편성에 활용하는 제도이다. 평가결과 우수한 사업은 예산을 증액하고 미흡한 사업은 예산을 삭감하는 등 평가결과를 예산편성과 연계하고 있다. 또한 평가결과는 국회에도 제출하고 인터넷 등을 통해 대외적으로 공개하여 재정운용 과정의 투명성을 제고하고 있다. ③ 재정사업 심층평가: 자율 평가 결과 추가적으로 평가가 필요하다고 판단되는 사업에 대해 사업방식 등 개선사항을 발굴하여 사업의 성과를 제고할 수 있도록 한층 전문적이고 심층적인 평가를 실시하는 제도이다.

재정정보 관리 선진화

국가재정운용계획, 총액배분 자율 편성 제도 등의 성공적인 정착을 위해서는 방대한 재정정보를 정확하게 도출, 관리하고, 의사결정에 필요한 재정정보를 다양하게 분석, 활용할 수 있도록 하는 기반이 관건이다. 재정정보를 체계적으로 관리, 분석, 활용하기 위해 디지털회계 시스템이 2007년부터 구축, 운영되고 있다.

디지털예산회계시스템은 프로그램 예산체계, 발생주의, 복식부기 회계제도를 기반으로 중앙정부의 예산 편성, 집행, 회계 결산, 성과 관리 등 재정활동 전 과정의 온라인 처리를 지원하고, 그 결과 생성된 정보를 통합 관리하는 국가통합재정정보시스템이다. 이 시스템을 통해 재정당국은 재정활동의 평가, 분석, 예측 능력을 제고하여 재정정책을 한층 효과적으로 수행할 수 있게 되었다. 또한 국회도 예 결산 심의를 효율적으로 할 수 있게 되었고, 재정에 대한 국민 감시 및 참여의 길도 확대되었다.