성공하는 국가, 실패하는 국가 1

성공하는 국가, 실패하는 국가 1

다이애나 패럴 지음

명진출판 / 2008년 1월 / 248쪽 / 18,000원

제1장 생산성의 힘



생산성의 문제다 / 엉뚱한 요인을 탓하다 / 경쟁이 열쇠다 / 성장의 걸림돌 / 소비자를 생각하라MGI는 1990년부터 현재까지 13개국(호주, 브라질, 프랑스, 독일, 인도, 일본, 네덜란드, 폴란드, 러시아, 한국, 스웨덴, 영국, 미국)을 대상으로 각국의 경제를 이끄는 대표산업의 성장 원동력을 연구하고 있다. 우리는 각국의 6~13개 산업실적을 분석하고 다른 국가의 동일산업국 실적과 비교해보았는데, 이 연구를 통해 고질적인 국가 간 소득 불균형에 관한 새로운 결과를 도출해냈다. 즉 경제성장은 생산성 증대에 달려 있고, 생산성 증대는 왜곡되지 않은 경쟁에 의존한다는 것이다.



따라서 부국과 빈국을 낳는 원인을 이해하려면, 생산성의 높고 낮음을 결정하는 것이 무엇인지를 이해해야만 한다. 그런데 생산성을 이해하려면 개별 산업의 실적을 평가하는 방법이 최선이다. 왜냐하면 한 국가의 생산성은 각 산업의 생산성을 규모에 따라 가중을 두고 평균한 값이기 때문이다. 이러한 접근을 통해 2가지 중요한 통찰이 나온다. 첫째, 왜 빈곤의 수렁에서 헤어 나오지 못하는 국가가 존재하는지를 이해하려면, 금리나 예산적자 같은 포괄적인 거시경제 정책에만 매달릴 것이 아니라, 미로처럼 엉킨 숱한 법률, 투자규제, 관세, 세제 등도 함께 고려해야 한다는 것이다. 물론 거시경제의 안정성도 필요하다. 왜냐하면 브라질, 인도, 러시아를 대상으로 한 MGI의 연구에서는 거시경제의 안정성이 전제되지 않을 경우, 기업들이 생산성 증대가 아닌 불안정성을 악용하여 수익을 내려는 경향이 있음을 발견했기 때문이다. 그러나 안정적인 경제만으로 국가경제의 번영이나 성장이 보장되는 것도 아니다. 일본만 봐도 수십 년간 안정된 경제를 누려왔지만, 최근 10년간은 불황을 면치 못했다.

둘째, 한 국가의 소득수준은 무엇보다도 그 국가의 최대 산업분야의 생산성에 따라 결정된다는 것이다. 왜냐하면 국민 대부분이 이러한 분야에 고용되어 있기 때문이다. 예로 1990년대 미국의 고성장을 견인한 것은 모두가 동경하는 '신(新)경제'가 아니라, 소매업과 도매업을 포함한 여섯 분야의 산업이었다. 즉 IT투자는 생각보다 대단한 역할을 하지 못했던 것으로 나타났다.



한편 국가마다 생산성에 차이가 생기는 것은 노동력과 자본시장의 차이 때문이라고 지적하는 경제학자들이 있는데, 그들은 교육과 보건에 투자하고 개발자금을 위한 대출 및 보조금을 후하게 내주면 경제성장의 문제가 풀린다고 믿는다. 그러나 MGI의 연구는 이러한 요소들이 경제성장과 거의 무관하다는 결론을 내렸다.



그렇다면 도대체 무엇이 문제란 말인가? MGI는 13개국의 국가별 연구를 통해 생산성 극복의 주요 열쇠는 생산시장 내의 경쟁특성에 있다는 것을 알아냈다. 경쟁이란 더 생산적이고 효율적인 기업들이 세력을 확장해, 덜 생산적인 기업이 점하던 시장을 차지하도록 돕는 메커니즘이다. 이때 덜 효율적인 기업들은 효율성을 높이거나, 비즈니스를 접는 것 중 하나를 선택해야 한다. 그런데 어느 쪽이든 기업들이 더 낮은 가격에 더 좋은 제품을 공급하기 때문에 소비자에겐 이득이다. 또 이것은 봇물 터지듯 새로운 수요를 창출해낸다. 하지만 때때로 정부의 정책이 경쟁을 가로막고 혁신을 옭아매는데, 이러한 정책은 신생기업이나 외국기업과 같은 잠재적 경쟁자들을 배제하고, 시골마을의 작은 구멍가게 같은 특정 부류의 기업들에게만 혜택을 준다. 물론 정책입안자들이 기업들에게 부정적인 결과를 미치려고 의도적으로 그러한 정책을 만든 건 아니다. 그렇지만 결과적으로는 경쟁을 약화시키고, 비효율적인 기업들에게 변화의 필요성을 일깨워주지도 못하게 된다. 경쟁을 왜곡하는 정책을 철회하기만 하면, 빈국이라도 빠르게 성장할 수 있다. 예를 들어 인도정부는 1990년대 초에 자국의 자동차 산업에 외국인투자를 제한하는 규정을 상당부분 폐지했는데, 그 결과 자동차 가격이 하락했고, 수요는 급증했으며, 생산성은 4배 가까이 뛰어올랐다.



어쨌든 빈국의 경제성장을 막는 주된 걸림돌은 경쟁을 왜곡하는 수많은 정책들이다. 그러면 어쩌다 이러한 정책들이 만연하게 된 것일까? 한 가지 이유는, 대부분의 사람들이 최저임금선 상향조정, 영세기업 보조금 등의 산업정책을 고무시키는 '사회적 목표'를 선호하기 때문이다. 아무튼 국가는 경쟁을 제한함으로써 사회적 목표를 달성하려 하지 말고, 공정한 경쟁의 장을 마련하여 국가소득을 늘려야 한다. 그리고 이렇게 창출된 소득은 세금과 정부 보조금의 형태로 절대빈곤에 처한 사람들에게 재분배될 수도 있다. 또 한 가지 더욱 중요한 이유는, 국가가 특정 계층에게만 유리한 잘못된 정책을 고수하기 때문이다. 아무튼 국가는 성공하지 못한 소유주와 관리자가 실패하도록 내버려두어 더 생산적인 기업들이 그 자리를 대신하게 해야 한다. 그래야 국가경제가 건강해질 수 있다. 그리고 그렇게 더욱 건강한 경제를 만들면, 근로자들도 더 나은 일자리를 찾을 수 있게 된다.



한편 경제성장의 걸림돌을 없애기란 쉬운 일이 아니다. 왜냐하면 각 산업분야는 국제경쟁을 향해 문을 활짝 열어야 하고, 세제와 규율의 집행도 강화되어야 하기 때문이다. 또 정부는 특수이해관계에 과감히 맞서야 하기 때문이다. 이 모든 일을 단행할 만한 정치적 의지를 결집하려면, 국가는 어떻게 해야 할까? 해답은 생산자가 아닌 소비자 편에서 생각하는 데 있다. 사람들은 대부분 생산 자체가 경제적 가치를 창출해낸다고 생각하는데, 이러한 발상 때문에 정부는 성과에 상관없이 기업을 보호하게 된다. 하지만 이는 옳지 못하고, 생산과 소비의 연결고리를 이해하지 못한 처사다. 제품은 소비자들이 원할 때에야 비로소 그 가치를 갖기 때문에, 소비자가 원치 않는 생산은 삶의 질을 끌어올리는 데 아무런 역할도 하지 못한다는 것을 명심해야 한다.



제2장 경쟁을 위한 규제



경제적 규제의 목적은 모든 분야에서 동일한데, 기업들 간의 공정한 경쟁을 촉진시키는 것이다. 혹은 자연적인 독점이 존재하는 분야에서는 가격과 서비스 수준의 공정성을 확고히 하는 것이다. 즉 더 많은 경쟁은 더 높은 생산성을 의미하고, 이는 국가경제 성장의 가속화와 부의 활발한 재분배를 뜻한다. 그러나 세계 각처의 정부들은 규제다운 규제를 만드느라 골머리를 썩이고 있다. 그렇다면 도대체 규제는 왜 필요한가? 첫째, 규칙이 있어야 시장경제가 적절히 기능할 수 있기 때문이다. 예로 재산권(개발자를 보호하는 상표와 특허를 포함)은 거래를 입증해주고, 독점금지법은 공정한 경쟁을 보장해준다. 참고로 공산주의가 무너지면서 뼈아픈 경험을 해야 했던 구소련의 경우는 기본적인 법적 토대가 왜 절실한지를 보여주는 분명한 사례다.



둘째, 규제는 일반적으로 경쟁적인 산업 환경에서 광범위한 규모의 시장실패를 완화하기 위해 필요하다. 이를테면 잘못된 관행으로부터 소비자를 보호하고, 안전기준을 도입하고 유지하게 하며, 힘없는 근로자를 보호하고, 환경오염을 억제하기 위해서 등이다. 셋째, 규제의 개입은 경쟁체제를 지탱하는 데 대단히 중요한 역할을 한다. 따라서 거대 인프라 산업의 특성상 독점경향이 높은 전기, 통신 및 기타 네트워크 산업에 대한 소비자의 복지를 증진시키는 데 규제가 꼭 필요하다. 그러나 규제는 종종 실질적인 난관에 봉착한다. 우선, 시장지탱에 필요한 규제를 실행하기 위한 매뉴얼이 없고, 정부가 경제적 목표와 정치ㆍ사회적 목표를 혼동하는 바람에, 시행착오를 통해 정책의 틀을 만들어내려는 쪽으로 지나치게 기울 때가 많다. 그렇다면 정부가 더욱 효과적이고 균형 잡힌 규제를 고안해내는 방법은 무엇인가? 17개국을 대상으로 한 연구, 정책입안자 및 기업들과 오랫동안 협력했던 경험을 바탕으로 MGI는 공통적으로 드러난 규제의 덫 몇 가지를 밝히고, 이러한 덧을 피하는 데 도움이 될 만한 기본원칙 몇 가지를 다음과 같이 제시하려 한다.



생산요소에 대한 부적절한 규제

때때로 정부는 노동력과 재산 등의 생산요소에 대한 부적절한 시장규제로 다양한 분야의 경쟁을 제한한다. 이는 대체로 악습과 시장실패를 바로잡기 위한 것이지만, 정부의 이러한 노력은 의도치 않은 결과를 초래하기 일쑤다. 몇 가지를 살펴보자.



① 노동시장 규제의 값비싼 대가 : 종종 일자리를 보호하는 규제들은 그 정도를 벗어나 고용을 억압하기도 한다. 예로 경기침체 속에서도 인력감축 권한이 제한된 관리자들은 신규고용을 주저하고, 그 결과 경쟁력 있는 기업의 성장은 더욱 어려워진다. 나아가 최저임금 노동자를 위한 적정임금보장제도는 서비스 산업의 새로운 미숙련 일자리 창출을 제한하기도 한다. 예를 들어 프랑스의 최저임금은 미국의 2배 수준으로 책정돼 있다. 그 결과, 미국 소매기업은 프랑스의 동종업계보다 50% 더 많은 노동자를 고용할 수 있다. 아무튼 최저임금을 높여서 보장하는 규제는 자칫 해로운 부작용을 낳을 수 있다. 따라서 정부는 소득세 감면 등의 혜택으로 저소득 노동자의 부담을 줄여주는 것이 좋다.

② 토지 및 재산규제의 한계 : 토지와 재산에 대한 규제는 자본투자와 산업통합을 억제하여 경제성장을 더디게 할 수 있다. 일례로 일본의 토지구획법은 영세 소매점들은 보호해주지만, 더욱 생산적인 대형할인점의 확장은 막게 된다. 그리고 불분명한 토지소유권과 재산권 역시 성장의 숨통을 조인다. 예로 필리핀에서 합법적으로 토지를 취득하려면 13~25년이라는 시간이 필요하고, 170여 단체를 거치면서 서명을 받아야 한다. 그리고 현실적으로 60~70%의 필리핀 국민이 자신의 땅에 대한 법적 소유권을 갖지 못하고 있다. 이러한 문제는 담보시장의 발전을 방해하여 건실한 금융제도의 개발을 막는 데 그치지 않고, 소기업 소유주와 기업가들도 담보물로 내놓을 주요 원천을 잃게 된다. 대기업도 마찬가지로 경영에 필요한 충분한 토지를 취득하지 못해 애를 먹게 된다.



경쟁력 있는 분야의 과잉규제

MGI가 연구를 수행했던 상당수의 국가에서, 경제성장을 가로막는 가장 큰 걸림돌은 소비재와 건설 분야와 같이 태생적으로 경쟁적일 수밖에 없는 제조 및 서비스 분야에서 부적절하고 일관성 없이 집행되는 규제의 결과물인 것으로 드러났다. 보다 구체적으로 살펴보자.



① 보호무역주의 시장의 진입규제 : 지역 산업을 보호하고 고용을 보장하기 위해, 정부는 외국인직접투자에 대해 수입관세 및 수입제한 등의 장벽을 고안해냈다. 그러나 이러한 종류의 보호조치는 국내 산업을 경쟁으로부터 고립시키고, 그 결과 기업들이 더 저렴하고 질 좋은 제품과 서비스를 제공해야 할 동기를 잃게 만들어, 결국은 경제 전반에 해로운 영향을 미치게 된다. 예를 들어, 인도의 소기업 보호법 등인데, 이러한 제도는 국내외 제조업체 모두를 규모의 경제에 도달할 수 없게 만든다.② 생산성을 막는 제품시장 규제 : 정부가 전기제품의 화재위험을 방지하는 안전기준을 만들고 국민건강을 해치지 않도록 하는 식품안전기준을 마련하는 것은 매우 바람직하다. 그러나 때로는 제품시장 규제가 기업들의 혁신성과 생산성 도모를 더욱 어렵게 만들기도 하는데, 이로 인한 피해는 장기적인 관점에서 고스란히 소비자와 경제 전반으로 돌아온다. 예로 일본의 주택건설에 사용되는 자재와 기술 관련 규제법을 들 수 있다. 그리고 독일의 경우에는 소매점 영업시간 제한, 토지구획법, 최저임금법 등을 들 수 있는데, 이 규제들로 인해 독일 소매업의 생산성은 미국 동종업계보다 15% 낮은 상태에서 벗어나지 못하고 있는 실정이다.



③ 기존독점산업 규제의 맹점 : 정부가 공공산업, 철도, 기간망 산업을 민영화할 때 생겨나는 잠재적 생산성 이익은 엄청나다. 왜냐하면 공공산업은 한 국가 GDP의 10% 이상을 차지하며, 이 분야의 물가는 경제전반에 걸쳐 기업들의 실적에 영향을 미치기 때문이다. 참고로 통신과 전기 등의 분야에서 경쟁을 창출하려면 기존독점사업자들의 시장영향력을 줄여야 하는데, 일반적으로 신규사업자가 그들의 기간망을 우대가격으로 이용할 수 있도록 압력을 가하는 방법이 사용된다. 한편 일류 선진경제의 기존독점산업에서 특히 경쟁의 바람이 거센데, 기존산업자로부터 이전된 수익은 엄청났고, 물가는 일부 분야에서 큰 폭으로 떨어졌다. 예를 들어 1990년부터 2002년까지, OECD 회원국의 유선통신비가 50% 가까이 하락했다. 왜냐하면 수많은 신규 무선통신 사업자에게 면허가 부여됨으로써, 경쟁과 수요가 증가했고 인프라는 향상되어 가격은 낮아졌기 때문이다.



그러나 정부는 시장의 발전추이를 예측하고 상황에 신속하게 대응할 수 있는 유연한 토대를 마련하지 못해 종종 골머리를 앓는다. 일례로 선진국 시장의 통신 분야를 감독하는 정부당국은 기존의 규제와 더불어 기존사업자와 신규사업자 간에 세력균형의 추를 옮기고 있는 신기술을 염두에 두어야 한다. 케이블, 무선, 인터넷전화와 같은 대체 플랫폼이 전통적인 방식의 유선통신을 대체하고 있지만, 이들은 별도의 규제를 받는 경향이 있으며, 일부 경우에는 법망을 빠져나가기도 한다. 그 결과 여전히 기존사업자들에게 주요 수입 및 수익원인 유선통신시장을 신규사업자들이 차츰 잠식해가고 있다. 아무튼 현재의 비용구조 하에서는, 이런 규제적 불균형이 새로운 현실을 반영할 수 있도록 조정되지 않는 한, 기존유선통신사업의 수익에 심각한 손상이 미칠 것이다. 또한 기존사업자들이 새로운 인프라와 신기술에 투자할 여력을 읽어버리게 되며, 이는 장기적인 관점에서 소비자와 경제 전반에게도 손해다.

규제 바로잡기

규제당국은 규제를 더욱 효율적으로 시행해야 하는 임무를 대할 때, 아래 지침을 염두에 두어야 한다.

① 사실에 기초한 투명한 규제 : 사실에 기반을 둔 접근과 투명한 절차는 최적의 규제결정을 내리고 특수이익집단을 통제할 수 있는 열쇠다. 규제당국은 이런 결정에 따라 경쟁의 양상이 얼마나 다르게 나타날 수 있는지, 이 결정들이 사회적ㆍ정치적으로 어떤 영향을 미칠지를 고려해야 한다. 또 정확한 모델링과 분석을 통해 타협점을 명확히 하는 동시에 규제목적이 달성될 수 있는지를 판단해야 한다.

② 역동적 규제 : 역동적 규제는 과도한 규제를 받는 분야에서 특히 필요하다. 규제당국은 어떠한 종류의 규제가 필요한지를 지속적으로 점검하고, 경쟁이 이미 정착된 단계에서는 규제의 축소를 고려해야 한다. 그런데 세금과 마찬가지로, 한 번 생긴 규제는 철폐하거나 축소하기가 쉽지 않다. 그러나 성장과 혁신을 도모하려면 이러한 과정이 꼭 필요하다. 참고로 규제당국은 규제가 그 목적을 얼마나 충족시키고 있는가를 정기적으로 검토하고, 만료일시를 연장하거나, 특정기한에 자동 만료되도록 하는 '선셋(sunset)' 조항을 채택함으로써 더욱 유연한 규제를 마련할 수 있다. 아울러 오늘날 상당수의 규제법들은 영향평가(목표달성 방법의 득실을 체계적으로 검토하는 것)의 대상인데, 대부분의 OECD 국가가 이러한 접근법을 채택하고 있지만, 그 정도는 국가마다 다르다. 반면 개발도상국들은 이러한 평가를 아예 사용하지 않는 경우가 대부분이다.



③ 생산요소시장 규제는 세심한 주의를 요한다. : 생산요소를 관할하는 규제의 개혁은 상당한 영향력을 갖는다. 그러나 경제적 목표와 사회적 목표 간에 복잡하고 민감한 상충관계가 있어서, 개혁이 폭넓은 지지를 얻고 경제적 가치를 창출할 수 있으려면 매우 세심한 주의를 기울여야 한다. 예로 벨기에는 기업의 구조조정을 장려하고 노동계와 평화를 유지하겠다는 취지로 퍼주는 식의 조기퇴직 제도를 유지하고 있는데, 이 제도는 정부에게 거대한 비용부담을 안겨줄 뿐 아니라, 유럽 내 최저 고용률