폴 크루그먼 미래를 말하다

폴 크루그먼 미래를 말하다

폴 크루그먼 지음

현대경제연구원 / 2008년 6월 / 360쪽 / 18,000원

추억



2차 대전 이후 미국은 중산층 중심의 사회였다. 부자들은 대단히 부유하지 않았고 빈민들은 전체적으로 그 수가 적었다. 따라서 경제적 공동체 의식이 두드러졌다. 즉 대다수 미국인들은 물질적으로 상당히 비슷한 수준의 풍요를 누렸다. 경제적으로 균등했던 미국은 정치적으로도 중도 노선을 지켰다. 민주당과 공화당의 외교 정책과 국내 정책 가운데 많은 부분이 일치했다. 그러나 1980년대 들어 중산층 중심과 중도 노선의 정치가 미국 사회 진화의 끝이 아니라는 사실이 분명해졌다. 소득 격차가 급격히 확대되었고, 정치적 양극화 현상이 심화되고 있기 때문이다. 오늘날 계층간 수입의 불균형은 1920년대만큼이나 크며 정치적 양극화 또한 이렇게 심했던 적이 없다.



현대 미국 경제와 정치의 발전상을 기록하면 두 개의 그래프를 그릴 수 있다. 경제 그래프는 심했던 소득 격차가 어느 정도 줄었다가 다시 심하게 벌어짐을 볼 수 있다. 정치 그래프는 공화당과 민주당의 양극화가 심해졌다가 초당적 제휴의 기미를 보이는가 싶더니 다시 양극화를 초래한 모양새다. 평등했던 경제적 황금 시기는 초당적 제휴가 이루어졌던 정치적 황금시대와 거의 일치한다. 그렇다면 경제적 불평등과 정치적 양극화가 같이 춤을 추도록 만드는 것은 무엇인가?



한 가지 가능한 설명은 변화의 흐름이 경제에서 정치로 흐른다는 것이다. 이런 시각에서 지난 30년을 정리하면 다음과 같다. 기술 발달과 세계화로 미국의 소득분배 격차가 심해지면서 극소수 엘리트 집단이 나머지 집단과 분리되었다. 공화당은 새롭게 등장한 엘리트 집단의 입맛에 맞는 정치를 하기로 결정했다. 이 집단이 소수이긴 해도, 공화당 선거운동에 큰 기여를 할 만한 능력과 의지가 있기 때문이다. 그 결과 공화당은 빈부 격차가 늘어가는 상황에서도 승자를 위한 당이 되었고, 민주당은 저소득층을 대변하는 당이 되면서 양당의 의견 차가 벌어졌다.



불평등이 일어난 데 놀란 경제학자들은 미국 중산층의 기원을 돌아보기 시작했다. 그들은 놀랍게도 도금시대(Gilded Age: 미국에서 엄청난 물질주의와 정치부패가 일어난 1870∼1890년대를 의미)의 불평등에서 평등한 전후(2차 대전이후)시대로의 전환이 점진적으로 이루어지지 않았음을 발견했다. 실제로 2차 대전 후 미국 중산층 사회는 루스벨트 행정부의 정책이었던 전시 임금통제를 통해 몇 년 만에 만들어졌다. 이후 루스벨트 행정부가 이루어낸 평등한 소득 분배는 30년간 지속되었다. 이는 제도와 규범, 정치적 환경이 소득 분배에 미치는 영향이 매우 중요하며, 객관적인 시장의 힘이 그렇게 중요하지 않다는 것을 말해 준다.



변화의 시기를 살펴보면 경제가 아닌 정치가 변화를 주도했음을 알 수 있다. 미국에서 불평등이 확대된 것은 1980년대부터이다. 그러나 1970년대 중반 우파가 공화당을 차지했고, 이를 가능케 한 보수주의 운동은 1970년대 초반부터 모습을 드러냈다. 이는 시기적으로 정치적 양극화가 먼저 이루어졌고, 경제적 불평등이 뒤를 따랐다는 것을 보여준다.



오늘날 미국이 갑자기 우파 정치로 들어선 것은 선진국에서 보기 드문 현상이다. 반대로 기술 발달과 세계화는 모든 나라에 영향을 주었다. 불평등이 정치에 뿌리를 두고 있다면 단연 미국이 돋보여야 하고 객관적인 시장의 힘이 원천이라면 선진국에서도 비슷한 현상인 소득불균형의 심화가 일어나야 한다. 그런데 미국처럼 불평등이 증가한 선진국은 어디에서도 찾아볼 수 없다. 그렇다면 정치적 변화가 불평등의 중심에 자리한다고 볼 수 있다.



보수주의 운동을 이끄는 힘은 돈이다. 소득 불평등 증가와 누진세 철폐, 복지제도의 철회, 즉 뉴딜정책 이전으로 돌아감으로써 이득을 보는 부호들과 몇몇 대기업이 이들을 지원한다. 불평등을 억제하는 경제정책 이전으로 시간을 되돌리려 하는 것이 보수주의 운동이 추구하는 핵심이다. 결국 보수주의 운동은 소수 부유 엘리트 집단에게 해가 되는 정책을 뒤집는 근본적으로 반민주주의적인 목표를 추구한다. 미국에서 정치권력을 향하는 길은 선거라는 관문을 통과해야 한다. 만약 불평등을 심화시키는 경제정책을 옹호하는 것이 정계에서 먹히지 않을 것이라고 믿었다면 재정적으로 후원할 능력이 있는 지지자들이 보수주의 운동에 그렇게 많은 지원을 하지 않았을 것이다.



심각한 불균형



미국인의 평균 소득은 경기호황이 끝난 1973년 이후 상당히 올랐다. 그러나 평균 소득이 실제로 사람들이 얼마나 버는지 알려주는 것은 아니다. 만약 빌 게이츠가 어떤 술집에 들어가면 술집 고객의 평균 재산은 급상승한 것이다. 그렇다고 술집에 이미 앉아 있던 고객들이 실제로 더 부자가 된 것은 아니다. 빌 게이츠가 술집에 들어가는 것은 과거 미국에 무슨 일이 벌어졌는지 제대로 알 수 있는 좋은 비유다. 평균 소득은 상당히 증가했지만 이는 주로 소수집단의 소득이 엄청나게 커졌기 때문이다. 어떤 면에서 노동자 가정의 삶은 더 고되어졌다. 좋은 학교가 있는 곳에서 살기 위한 경쟁이 더 치열해졌고 교통체증은 더 심각해지는 등 말이다.



생산성 향상이 제대로 분배되었다면 현재 일반 노동자의 소득은 1970년대 초에 비해 35% 높았을 것이다. 그러나 1970년대 이후 소득 증가분은 상류층 위주로 재분배되었다. 실제로 1973년에 비해 상위 0.1%의 소득은 5배, 상위 0.01%의 소득은 7배 증가했다. 도대체 어떤 사람들이 다른 사람보다 그렇게 많이 벌은 것일까? 원래 고소득자들의 소득은 소유재산에서 발생했다. 경제적 엘리트는 토지나 천연자원 또는 수익을 많이 내는 회사를 소유한 사람들이었다.



요즈음 천만장자들은 근로의 대가로 받는 형태가 소득의 대부분을 차지한다. 고소득층 전체의 0.01%에 해당하는 사람들이 여기에 해당한다. 대기업 CEO, 스포츠계나 연예계의 유명 인사들의 소득이 그것이다. 따라서 전체적으로 불균형이 심해진 것은, 사회가 가장 뛰어나고 똑똑하다고 생각하는 사람들에게 보상하는 방식이 변화된 결과라고 볼 수 있다. 이들은 항상 후한 보상을 받았지만 지금은 터무니없이 후한 보상을 받는다.



무엇이 이런 변화를 초래했을까? 첫째 이유는 세계화와 더불어 기술의 변화 때문에 숙련된 노동자들에 대한 수요가 늘었기 때문이다. 둘째 이유는 제도와 규범, 그리고 정치권력의 변화 때문이다. 두 번째 이유는 국가 간의 소득불균형 추세가 어떻게 다를지를 예측할 수 있게 해 준다. 만약 세계화가 불균형을 야기한 원인이라면 유럽 역시 미국처럼 소득 불균형의 심화를 경험해야 한다. 그러나 제도와 사회규범이 원인이라면 선진국들의 사정은 각각 다를 수 있다. 예를 들어 유럽에서는 노조가 강력한 세력을 유지하고 있으며, 과도한 소득에 대해 비판적이고 노동자들의 권리를 중시하는 기존 사회규범에 변함이 없다. 따라서 제도변화가 원인이라는 설명이 옳다면 미국이 겪는 소득불균형 증대는 예외적인 현상이고 유럽에서는 발생하지 않을 것이라고 예측할 수 있다.



변화된 사회규범이 어떻게 불평등을 증가시켰는지 논의할 때 드는 예가 경영진 연봉이다. 1930년대 미국 대기업 CEO 연봉은 노동자 평균 연봉의 40배밖에 되지 않았다. 반면 2000년대 들어서는 367배에 달한다. 경영자의 자질이 회사 수익과 관계가 있다고 생각한다면 이들은 고액 연봉을 받을 자격이 있다. 하지만 다음과 같은 이유로 경영자의 연봉은 수요 공급의 원리보다 사회규범의 변화와 밀접한 관련이 있다.



첫째, 경영자의 자질이 회사의 수익과 얼마나 관계가 있는지 측정하는 것은 어려운 일이다. 둘째, 경영자의 자질이 회사의 수익에 미치는 영향을 정확히 판단할 수 있다고 해도, 실제로 CEO에게 얼마의 연봉을 줄 것인지는 다른 회사들이 얼마를 주는지에 따라 더 많이 좌우된다. 셋째, CEO가 임금관리 전문가들을 고용하여 자신들의 가치를 평가하도록 만들고 있다. 종합하면 CEO의 소득은 사회 분위기나 정치적 배경처럼 모호한 요소에 더 많이 좌우된다는 결론을 내릴 수 있다.



높은 보수는 CEO의 능력에 대한 수요가 많아서가 아니라 다수의 분노가 잠잠해졌기 때문이다. CEO들의 과도한 보수를 비난하던 언론사는 CEO들의 경영이 천재적이라고 야단이고, 대중을 선동해 덩치만 크고 비효율적인 기업을 비난하던 정치가들은 선거자금을 기부하는 이들의 비위를 맞추느라 정신없으며, 한때 엄청난 임원진들의 보너스에 반대해 파업하던 노조는 이제 계속되는 탄압으로 없어졌다. 그 결과 최상위층에서 소득 불균형은 폭발적으로 증가한 것이다.



사회규범과 제도 변화는 어디서부터 시작된 것일까? 해답은 정치에 있는 듯하다. 대표적인 예로 노조의 운명을 생각해 보라. 한때 노조는 소득 불균형을 제한하는 중요한 역할을 했다. 그런 노조가 몰락하자 불균형을 억제하던 힘이 사라졌다. 노조가 몰락한 이유는 무엇일까? 어째서 노조운동은 제조업 분야에서 설 자리를 잃고 부상하는 서비스 분야에서 조합원들을 확보하지 못한 것일까? 답은 간단하다. 기업과 관련 이해집단이 1970년대부터 노조를 공격하기 시작한 것이다.



1970년대 중반 이후 보수주의 운동의 정치적 영향력이 커지면서 경제계는 노조와 본격 대결할 만큼 성장했다고 느낄 정도가 되었다. 그리고 레이건이 대통령으로 당선되자 반노동조합 운동은 고위층의 지지를 등에 업고 활기를 띠게 되었다. 특히 레이건이 항공교통관제 노조를 탄압한 사건은 경제 전반에 걸친 노조에 대한 공격을 알리는 신호탄이었다. 경제적 불균형을 강력하게 억제하던 노조가 축소되는 것은 넓은 의미에서 정치적 문제였다. 이는 정부와 사회 전반이 힘을 합친 결과였다.



불평등의 정치



이번 장에서는 다음과 같은 질문에 대한 답을 풀어보려고 한다. "어째서 미국 공화당은 복지국가를 무너뜨리려는 시도를 한 것일까? 그것도 소득 불균형이 급증하고, 중산층과 빈곤층의 복지를 위해 부유층으로부터 세금을 거두는 정책이 더 큰 인기를 구가할 수 있는 시대에 말이다."



레이건은 보수주의 운동진영에서 나온 최초의 대통령이다. 레이건 행정부의 예산 담당 국장 데이비드 스톡먼은 사회보장제도를 불필요한 제도라고 생각했고, 세금 감면을 주장했던 공급중시 경제이론 지지자들은 정부기관에서 요직을 맡았다. 또한 레이건은 환경보호국의 예산을 삭감하고 단속기능을 무력화시켰다. 레이건 이후 공화당은 더 극단주의로 흘렀다.



보수주의 운동이 공화당을 장악하게 된 것은 거대한 우파의 음모가 있다는 사실을 보여준다. 충성스런 정치인에게 상을 주고 이의를 제기하는 정치인에게 벌을 주는 소수 집단이 있으며, 궁극적으로 이들의 요구에 부응하기 위해 서로 긴밀하게 연관된 조직들이 존재한다. 이런 조직들은 순종적인 정치인이 선거에서 이길 수 있도록 자금을 대고 선거에서 질 경우 피난처를 제공하며, 당의 노선에 따르는 정치인들에게 호의적인 기사를 내주고, 보수주의 지식인과 운동가 집단을 든든히 뒷받침해 주었다.

보수주의 운동가들은 자신들의 성장을 좋은 아이디어가 나쁜 아이디어를 눌러 이긴 것에 비유한다. 즉 대공황과 좌파들의 대중 선동이 국민들을 호도해 자신을 보호해 줄 큰 정부가 필요하다고 믿도록 만들었다는 것이다. 기계론적 견해도 있다. 보수주의 운동이 성장한 원인은 경제적 불균형이 심화되었기 때문이라는 설명이다. 재력으로 영향력을 사게 되고, 기술의 변화처럼 불평등을 조장하는 요소에 의해 극소수 부유층에게 부가 더 집중되면서, 더 막강한 부유층을 형성하고 마침내 하나의 당을 살 수 있을 정도가 되었다고 믿는 것이다.



1960년 대 초 "새로운 보수주의"를 표방한 소수 엘리트 그룹이 정치적으로 중요한 운동으로 성장했다. 반공주의자들은 자신들의 두려움에 공감하는 보수주의 운동에서 동류의식을 발견했다. 다른 사람들이 복지 혜택을 받는다는 사실에 분개한 사람들은 보수주의 운동에서 자신의 분노가 정당하다고 느꼈다. 노조와 협상하는 데 진력이 난 사업가는 보수주의 운동이 자신의 분노를 효과적인 정책으로 전환시킬 수 있다는 것을 깨달았다.



보수주의 운동은 계속 성장하면서 현명해졌다. 레이건은 보수주의 운동이 어떻게 엘리트주의적인 경제정책을 대중을 위한 것으로 포장할 수 있는지를 가르쳐주었다. 닉슨은 보수주의 운동가는 아니었지만 미국의 어두운 면, 즉 문화와 사회에 대한 분노와 국내와 해외의 안보에 대한 불안을 어떻게 이용하면 선거에서 이길 수 있는지 보여주었다.



필수적인 의료보험 제도



미국은 부유한 나라 중 유일하게 기본적인 의료 서비스 제공을 보장하지 않는 국가다. 의료 서비스 제공 반대 논리 중 하나는 세상의 불공평을 해결하는 것이 정부의 임무는 아니라는 것이다. 보수주의 정치인들은 정부가 불행한 사람들을 돕기 위해 국민의 혈세를 쓸 권리가 없다고 생각한다. 또한 현재 그럭저럭 의료혜택을 받는 이들조차 수준이 떨어지는 진료를 받게 될 수도 있으며, 비용이 너무 많이 든다고 주장한다. 여기서 등장하는 것이 각종 통계 자료이다. 하지만 모든 자료들이 현재 미국의 의료체계보다 더 저렴하고 더 나은 서비스를 제공할 수 있는 더 공정한 체계가 존재함을 시사한다.

다른 나라에서는 정부가 의료보험을 제공하다. 미국에서는 보험에 가입한 국민 대다수가 민간 의료보험에 의존하고 있다. 선진국 중 미국만 유일하게 인구의 15%가 아무 보험도 들지 못하는 이유는 바로 의료보험의 민간부문 의존도가 높기 때문이다. 문제는 민간의료보험에 의존하는 미국의 1인당 의료비용이 다른 선진국의 평균 2배에 달하지만 기대수명은 가장 짧다는 것이다. 이것은 공공부문보다 민간부문이 훨씬 더 효율적이라는 통설이 완전히 틀렸다는 것을 보여준다.



미국이란 나라가 어떻게 비효율적인 의료서비스 제도를 갖게 되었을까? 해답은 우리의 제도가 진료 자체보다 진료 거부에 많은 돈을 들이기 때문이다. 민간보험사들은 의료비는 적게 지불하고 보험료는 많이 거두어야 수익을 낼 수 있다. 따라서 보험금 지급의무가 발생하지 않도록 두 가지 방법을 사용한다. 하나는 위험 선별(risk selection)인데 이는 보험을 필요로 할 것 같은 사람에게는 보험을 팔지 않거나 아주 비싼 보험료를 책정하는 행위를 말한다.



보험사는 가입신청자의 가족력, 직업, 과거 병력이나 현재 갖고 있는 지병 여부 등을 통해 분석하여 치료비가 많이 들어갈 것 같은 사람에게는 보험을 팔지 않는다. 위험선별 과정을 통과한 보험계약자가 의료비를 실제로 청구하게 될 경우, 이를 대비한 2차 방어선이 있다. 보험사들은 의료비 지급을 거절할 명분을 찾는다. 환자의 병력을 뒤져 사전에 밝히지 않은 병이 나오면 보험 자체를 무효화하는 것이다. 심각한 문제는 병원이 청구한 의료비가 보험사의 책임이 아니라며 어떻게 해서든 의료비 지급을 거부하는 것이다.



보험사들이 악질이어서 그렇게 하는 것은 아니다. 의료보험제도 구조상 그럴 수밖에 없는 것이다. 비용이 많이 들 것 같지 않은 환자를 솎아내지 않았거나 의료비 지출을 회피할 방법을 찾지 않는 좋은 보험사는 위험도가 높은 고객들을 떠맡아 파산에 이를 것이다. 문제는 보험사들이 악질은 아니라 하더라도 이들의 행위가 사회적으로 악영향을 가져왔다는 것이다. 미국의 현행 의료체계에서는 수백만의 사람들이 보험을 거부당하거나 터무니없는 보험료를 지불해야 한다. 동시에 보험사들은 신청자들