지역경제 새싹이 돋는다

지역경제 새싹이 돋는다

전영옥 외 지음

삼성경제연구소/2003년 6월/256쪽/10,000원



1. 총론 : 지역의 변화와 발전 방향

중앙에서 지방으로

부국강병을 지상목표로 삼았던 20세기가 ‘국가의 시대’였다면, 개인의 행복과 삶의 질을 우선시하는 21세기는 ‘지방의 시대’이다. 오늘날 우리는 중앙과 지방 그리고 그 주민이 협력할 때에 비로소 우리 사회의 공공과제가 해결될 수 있는 사회에 살고 있다.

중앙과 지방이 협력하고 현장의 행정과 주민이 힘을 합하여 창조적으로 문제 해결에 임할 수 있게 하는 ‘상향적 자치형’의 행정 스타일을 새롭게 구축해야 한다. 이제 지방과 도시는 국부(國富)의 언저리가 아니다. 향부(鄕富)의 세기를 주도하는 주역으로 거듭나서 스스로가 지역을 책임지도록 해야 한다. 최근 우리 나라에서도 이러한 시대적 변화에 대응하려는 움직임으로써 ‘지방분권’이란 말이 하나의 유행어가 되고 있다. 지방의 시대는 이를 가능하게 하는 적절한 제도와 제도를 효율적으로 운전하는 인재 그리고 인재가 활기차게 일할 수 있는 풍토가 조성될 때 가능해지는 것이다.

우리 나라의 지방자치단체는 해방 이전까지 통치기구로서 기능해 왔고, 지방정부가 명실공히 자치기구로서 이질적인 지역 환경에 적극적으로 대응하기 위한 독자적인 정책기구로 거듭나게 된 것은 극히 최근의 일이다. 그것은 1995년 기초 및 광역 자치단체장 선거가 30여 년 만에 다시 실시된 이래로 시작된 것이기 때문이다. 지방자치제의 실시는 지방행정의 역할이 단지 중앙의 시책을 충실히 집행하는 집행기구에서 현장의 수요에 입각한 정책기구로 변화하는 것을 그 전제로 한다. 지방자치단체는 독자의 정책과 상품 그리고 고유한 법규(조례)를 만들어 나감으로써 다른 지역과 차별화를 도모할 때 경쟁에서 이기는 시스템인 것이다. 지방자치 하에서의 지방행정은 다른 자치단체와는 다른, 즉 유일한 정책을 추진하는 ‘온리원(Only One)'이라는 발상에 입각해야 한다. 시대는 이제 ’독특하고 창조적인‘ 발상으로 업무를 처리하는 소위 ’프로듀서형 공무원‘을 요구하고 있다.

물론 짧은 기간이었지만 지방자치가 부활되어 실시되면서 많은 새로운 시도가 이루어지고 있다. 이제 우리 나라에는 지방자치를 통한 새로운 창조와 경쟁이 시작되고 있는 것이다. 지방의 시대를 실현하기 위해서는 지방의 체질 개선이 무엇보다도 중요하다. 이를 위해서는 무엇보다도 공무원의 정책능력과 책임성이 향상되어야 한다. 지방의 시대를 위해서는 주민의 참여 시스템을 보다 확충하는 것도 필요하다. 지방 행정의 책임성 확보 또한 중요한 과제이다. 따라서 지방의회는 주민을 대표하여 정책을 개발하고 통제하는 능력을 보다 향상시켜야 하는 것이다. 뿐만 아니라 지방자치단체장을 비롯한 지방정치인 그리고 시민사회의 정치적 각성도 지방자치를 성공시키는 핵심사항인 것이다.

우리가 ‘희망은 지방에 있다’는 말을 외치고 지방에서 새로운 가능성을 실현하기 위해서는 지방 스스로 능력을 향상시켜야 한다. 세계의 흐름과 국가의 정책을 직시하고, 지역의 특성을 발굴하면서 이를 수행해 나가는 주체적인 인재를 길러야 한다. 시대를 읽고 지역을 읽으며 주민을 읽는 안목이 필요한 것이다. 먼저 ‘시대(天)를 읽어’ 시운(時運)을 활용해야 한다. 과거와 현재 그리고 미래라는 시대를 읽을 수 있어야 한다. 둘째, ‘장소(地)를 읽어’ 입지적 특성을 활용해야 한다. 지역을 구석구석 세밀하게 조사하여 그 지역이 가지고 있는 환경과 경관 등 지역의 독특한 자원을 발견해야 한다. 셋째, ‘사람(人)을 읽고’ 마음에 응답해야 한다. 주민의 욕구와 희망을 가시적인 정책으로 구체화하고, 이를 현실화하기 위해서는 먼저 지역 사람들의 마음을 읽을 수 있어야 한다. 지역개발은 시대의 흐름을 간파한 안목으로 지역자원을 발견하고 이를 창조적으로 육성해야 한다. 이를 위해서는 지역의 잠재적인 자원을 발견하고 창조적으로 이끌어내는 지식과 지혜 그리고 감성을 갖춘 인재를 키우고 이러한 인재의 화합을 도모해야 한다.

관에서 민으로, 사람들이 변해야 한다

민주주의를 지향하는 행정은 시민의 소리를 들으며 수행하는 것이다. 그러나 민주주의를 지역에서 실천하는 지방자치행정은 시민과 함께 수행하는 것이다. 이제는 주민이 뛰고 공무원은 이를 뒷받침하는 심부름을 해야 한다. 지역개발의 출발점은 인재를 발굴하고 인재를 계발하는 것이다. 그리고 계발된 인간이 창조적으로 협력해 나가는 풍토를 만드는 것으로 마무리되는 것이다. 그러나 지금까지 우리 나라에서의 지역개발 전략은 이와 반대되는 방향성을 가지고 있었다. 따라서 지역개발은 그 지역을 스스로 책임질 인재를 키우고 이러한 인재들이 능력을 발휘할 수 있는 내부의 시스템을 정비하는 것에서 출발해야 하는 것이다. 시스템을 정비한다는 것은 한마디로 건전한 풍토를 만든다는 것이다. 주민이 공동체 정신을 함양하고 스스로가 지역의 주인으로서 권리와 책임을 다하는 풍토를 만들기 위해서는 무엇보다도 지역에 학습하는 문화를 만들어야 한다.

이러한 과정에 있어서 특히 중요한 것은 각성한 주민과 지도자의 육성이다. 지도자에는 두 가지 유형이 있다. 전통을 혁신적으로 재창조하거나 새로운 발상을 연출하는 발상적 지도자와 이를 실천에 옮기는 실천적 지도자가 그것이다. 이제는 국가를 탓하기 이전에 국가를 활용할 능력을 길러야 한다. “우리 지역에는 자원도 없다”고 말하는 사람들도 많다. 자원을 활용할 줄 아는 지혜와 애착이 없는 것이다. 미성숙한 공무원들에게 일을 시키면 “돈이 없다”, “권한이 없다”는 말부터 한다. 마찬가지로 그곳의 주민이 주인의식을 갖고 있지 않은 지역을 개발하려고 하면, 그곳의 주민 참여란 고작 “돈을 내라”, “시설을 해 달라”는 요구부터 시작한다. 따라서 우리는 이제 자원을 볼 줄 알고 자원을 활용할 수 있는 인재를 키우고, 이러한 인재가 역량을 발휘하는 풍토를 개발해야 한다.

지역을 혁신시키는 데 있어서 가장 중요한 전략적인 변수는 역시 공무원의 의식과 역할을 변혁시키는 것이다. 책정된 예산을 소화시키기 위해서 일하는 ‘예산소화행정’에 만족하지 않는 공무원을 길러야 한다. 지역이 살고 있는 주민들의 욕구와 불만 그리고 갈등과 희망을 해결하기 위하여 법규와 예산을 만들어가는 ‘정책가’로서 ‘프로듀서형 공무원’을 양성해야 한다. 프로듀서형 공무원이란 프로의식을 갖고 무엇인가를 창안하는 공무원이다. 지방자치단체란 정책과 조례를 독자적으로 생산하는 장치이다. 그러므로 이러한 조직에서 일하는 공무원은 새로운 정책, 독특한 정책, 전국에 내놓을 수 있는 특산품을 만들어내야 한다. 주민과 지역을 깊이 연구하고 지역에 매몰되어 있는 인적 자원, 자연자원, 물적 자원 등을 발굴해야 한다.

프로듀서는 연출하는 사람이다. 연출한다는 것은 종합화를 한다는 것이기도 하다. 종합화란 여러 가지의 의미가 있다. 각종의 재화를 유효하게 사용하는 것도 결국 종합화에 의하여 얻어질 수 있다. 주민들이 가지고 있는 힘을 끌어내고, 주민과 주민을 연결하여 그 힘을 두 배로 키우고 자치라는 무대에서 연기될 수 있도록 하는 것이야말로 진정한 종합화이다. 주민의 에너지와 지혜를 두 배, 세 배로 해서 자치를 수행하는 조건 정비를 하는 것이야말로 프로듀서형 공무원의 역할이기 때문이다. 그렇다면 지방자치단체의 공무원은 왜 프로듀서형이 되어야 하는가? 주민들은 자치단체의 공무원에게 자치의 전문가일 것을 기대하고 있다. 그러므로 자치를 알고, 주민을 알고, 자치를 창조한다는 프로듀서는 보다 많은 연구를 거듭해서 자치의 전문가가 되어야 한다는 것이다. 자치단체의 공무원이란, 자치라는 생업에 인생의 승부를 걸고 살아가는 직책인 것이다.

지역발전의 새로운 모델

지역의 창조적 발전이라는 전환된 관점을 바탕으로 각 지역의 특색에 맞는 지역발전의 전략을 세울 수 있다. 우선적으로 지역 낙후의 근본 원인이 지역의 리더를 중심으로 발전 방향에 대한 강력한 비전이 없었기 때문임을 감안할 때, 지역이 차별화된 비전을 가지는 것이 중요하다. 또한 지역 자체의 역량을 축적하면서 장기적으로 산업을 재편하며, 지역의 소프트 경쟁력 - 브랜드 마케팅, 관광, 문화- 을 높여 나간다. 그리고 지역 주민들의 삶의 질 향상을 위한 환경 인프라를 구축하기 위한 노력과 대내외 네트워크를 위한 글로벌화를 꾀함으로써 경쟁력 강화의 기폭제로 활용한다.

지역 현안을 반영한 비전을 제시하여 주민의 공감을 획득하고 지역특성과 여건에 맞는 리더십을 구사할 수 있는 위치가 바로 지방자치단체장이며, 그래서 이들의 역할이 지역변화의 핵심이 되는 경우가 많다. 지역 주민들의 손으로 뽑은 지방자치단체장이 개혁의지를 가지고 있는지, 그만이 가지고 있는 스타일의 리더십을 만들어 갈 생각이 있는지가 매우 중요하다. 모든 것들을 성공시키려면 리더가 앞장서야 한다. 지역에 선의의 위기감을 주고, 이를 극복하기 위한 과정에서 성공 사례를 만들어서 지역의 자발적 역동성을 촉발시킨다. 제시된 지역의 비전을 가지고 한번의 성공 사례를 만들어 보자는 것이 가장 중요한 전략이다. 한번의 성공 사례는 결국 공무원들과 지역 주민들의 의식을 바꾸는 데 가장 중요한 불씨가 될 수 있기 때문이다.



2. 꿈을 심는 비전 제시와 성공적 실천

비전으로 주민의 꿈을 키운다

비전은 조직의 임무와 미래의 모습들을 기술한 것이다. 비전에는 조직의 임무, 기본 철학, 핵심 가치, 목표, 기본 전략, 행태, 성과기준, 의사결정의 원칙 및 윤리기준 등이 포함되어야 한다. 비전의 표현은 분명하고, 간결하고도 인상적이어야 하며, 조직의 존재 이유와 사회적 목적을 강조해야 한다. 비전은 기회와 위험을 예상하며, 기획의 중요성을 타인에게 확신시키는 것을 의미하며, 지역사회와 구역 안에서 조직이 적응하는 방법을 이해하고 그 위상을 증진하기 위해 전략화해야 한다.

지역발전의 견인차 : 자치단체장

자치단체의 발전과 주민의 복리 증진은 자치단체장이 지역의 현실과 꿈을 담은 장래 비전을 제시하고 이를 달성함으로써 이루어진다. 그러한 자질은 과연 무엇이며 어떻게 해야 할까? 첫째, 환경변화에 대응능력이 있어야 한다. 우리 주변의 환경은 세계화, 정보화, 분권화, 다양화, 개성화가 꾸준히 진행되고 있다. 이러한 환경변화를 미리 읽고 이에 적극적인 대비를 게을리 해서는 안 된다. 둘째, 개혁의지가 있어야 한다. 지방 공무원들은 소위 5개의 타령(예산타령, 전례타령, 규정타령, 선례타령, 시간타령)을 하면서 전례 답습을 반복한다. 이러한 현실에서 지방행정에 있어서 리더의 역할은 매우 중요하다. 셋째, 경영감각이 있어야 한다. 부존자원이 풍부하지 않은 자치단체라도 감각이 있는 자치단체장이 나서서 자치단체가 경쟁력을 갖도록 이끌어야 한다. 넷째, 디지털정보․지식관리능력이 있어야 한다. 정보를 수집, 처리, 분석할 수 있어야 아이디어를 창출할 수 있기 때문이다.

다섯째, 국제감각이 있어야 한다. 외국의 자치단체와 경쟁을 하기 위해서는 자치단체장이 국제감각을 갖추어야 한다. 동시에 지역을 항구적으로 사랑하는 애향심이 절대 필요하다. 다시 말하면 범지구적으로 생각하고 지역적으로 행동하는 자세와 감각이 필요한 것이다. 여섯째, 주민이나 고객들의 수요를 수시로 파악하여야 한다. 자치의 본질은 주민의 복리를 보장하는 데 있으므로 무엇이 주민을 만족시키는 행정 서비스인가를 생각해 보아야 한다. 현장의 문제에 대하여 자치단체장이 확인한 바를 공무원들에게 물어서 확인하고 개혁이나 개선해야 할 사항을 결정해야 한다. 일곱째, 리더가 앞장서서 실천해야 한다. 자치단체장이 행정 서비스를 개혁하는 프로그램을 마련하여 현장에서 열심히 실천하고 있는데 앉아만 있을 배짱 있는 부하는 없을 것이다. 여덟째, 신바람 나는 직장을 만들어야 한다. 행정의 고객이 만족․감동하는 서비스를 공급하기 위해서는 일선에서 서비스 맨으로 업무를 수행하고 있는 공무원들이 만족하는 행정기관을 구축해야 한다.



3. 지역산업의 활로

지역별로 전략산업을 선정․육성하고는 있으나 기존 전통산업의 수명을 연장시키려 하거나 지식 역량이 부족한 상태에서 경쟁력으로 타당성 없는 첨단산업을 추진함으로써 실패를 하는 경우가 많다. 결국 각 지역의 성장환경 및 발전경로에 가장 적합한 사업을 선정하거나 발굴하는 것이 지역산업 활성화의 출발점이 될 수 있다. 이를 위한 전략은 지역 내부에서 인재를 양성하고 기술을 개발하거나 창업을 활성화하여 지역산업을 발전시키는 것이다. 이러한 방법은 내생적 성장 모델로서 단기간에는 그 효과를 보기 어렵지만 지역에 밀착된 지속가능한 성장의 밑거름이 될 수 있는 전략이며, 외부의 충격에 대한 영향을 상대적으로 덜 받을 수 있다.

지역별 산업발전의 특성화 전략

지역산업 발전의 기본 목표는 해당 지역 내에서 일자리를 더 많이 만들어 주민의 소득을 증가시키는 데 있다. 그러나 이러한 목표를 달성하는 방법은 여러 가지이다. 국가와 지역의 역사가 다르며, 그에 따라 산업 발전의 경로도 천차만별이기 때문이다. 따라서 발전 방향 및 전략이 달라질 수밖에 없다. 우선 지역 내부에서 인재를 양성하고 기술을 개발하거나 창업을 활성화하여 지역산업을 발전시키는 방법이 있다. 이러한 방법은 주로 내생적 성장 모델, 아래로부터의 발전전략에 해당된다. 단기간에 효과를 발생시키는 데는 한계가 있지만 지역에 밀착된 지속 가능한 성장을 달성하는 데는 효과적인 방법이다.

이러한 성장전략이 성공하기 위해서는 지방분권이 정착되어 있어야 하며, 지방자치단체와 지역 주민이 지역의 발전에 대한 합의를 형성하고 중장기적 비전을 공유한 상태에서 일관된 시책을 추진하도록 해야 한다. 반대로 지역 바깥에 소재하고 있는 인력이나 기술, 자본, 생산시설 등을 유치하여 지역활성화를 꾀하는 방법도 가능하다. 이는 외생적 성장 모델, 위로부터의 발전전략에 해당된다고 볼 수 있다. 기업 및 대학, 연구기관의 유치가 대표적인 방법이다. 또한 우수한 인력을 유치하거나 지역 출신 외부인사의 유턴(U-turn)을 촉진하여 기업을 창업하거나 산업활동을 활성화하는 전략도 가능하다.



외부활력의 이용과 내부역량 발굴의 조화

바야흐로 지방분권의 시대가 도래하고 있다. 지방분권은 권한과 책임의 지방분산을 통하여 지방자치제를 정착시키고 창의와 경쟁을 통하여 지역활성화를 촉진하고자 하는 것이다. 즉, 제도를 정착시키고 자율적 경쟁환경을 조성하는 데 중점을 두고 있다. 지역의 활성화는 지역산업의 육성을 전제로 한다. 시설이나 자본, 인력을 유치하는 등 외부의 활력을 활용하는 방안은 단기적인 성과를 발휘하는 데는 효과적일지 모르지만 발전의 효과를 지역 주민이 향유하는 데는 한계가 있다. 지역에 소재하고 있는 산업과의 연관관계가 낮아 지역 내 파급효과가 낮고 성장의 과실이 외부로 유출될 가능성이 높기 때문이다. 반면, 지역 내에서 인재와 기술을 양성하고 기업을 설립하고 이들이 성장하여 다시 재투자되는 내생적 발전 방안은 그 효과를 발휘하기까지는 매우 오랜 시간이 걸린다. 따라서 산업으로 육성하는 데까지 다양한 지원 인프라를 필요로 한다. 그러나 외부의 충격에 대한 영향을 상대적으로 덜 받으며 기술 및 기업의 확대 재생산이 가능하기 때문에 지속 가능한 발전 측면에서는 외부의 활력을 이용하는 것보다는 더욱 효과적이다.



4. 지역자산의 브랜드 마케팅

고성장 시대에는 대규모 획일적 개발이 통했지만, 이제는 소규모이면서 개성 있는 지역 이미지와 매력을 창출하여 소프트 경쟁력을 강화시켜 나가는 것이 지역의 경쟁력 강화의 핵심이다. 그러나 지역의 브랜드를 개발했다고 모두 성공하는 것은 아니다. 브랜드 마케팅의 핵심은 무엇보다도 경쟁력 있는 브랜드 개발이 중요하다. 경쟁력 있는 브랜드 개발을 위해서는 철저하게 지역의 고유한 장소 및 향토자산에 기반해야 하며, 이렇게 생겨난 브랜드는 다른 지역에서 베끼거나 모방할 수 없는 독특한 것이어야 한다. 브랜드 마케팅 전략은 경제적 효과 외에 부가적인 효과가 더 크다. 먼저 브랜드를 소유한 기업은 물론 기업이 위치한 지역의 이미지를 향상시키는 데 크게 기여하며, 브랜드를 통해 지역에 대한 자부심 및 애착, 나아가 지역에 대한 공동체 의식을 함양시켜 주민의 통합을 강화시킬 수 있다