부의 분배

부의 분배

에단 B. 캡스타인 지음/노혜숙 옮김

생각의나무/2002년 5월/244쪽/13,000원



제1장 노동자와 세계 경제

“우리가 살고 있는 경제 사회가 해결하지 못하는 결함은 완전 고용의 실패, 그리고 부와 소득의 임의적이며 불균등한 분배이다.” - 존 메이너드 케인즈, 1936



오늘날 국제 경제는 빠른 속도로 통합되고 있으며, 이러한 세계 경제 통합은 민중을 위해 좀더 나은 생활을 약속하고 있으나 아직 그 깊이를 알 수 없는 고통스러운 사회적, 경제적인 변화를 유발하고 있다. 세계화 시장과 국내 사회와의 긴장은 이미 세계 도처에서 끊임없는 시위 행렬과 사회적 항거, 국수주의와 배외주의 정치가들의 득세, 식료품 값의 상승과 노동자들의 굶주림으로 이어졌다.

이러한 상황들은 우리에게 세계화 과정에 대해 곰곰이 생각해보게 한다. 자유교역과 시장 자유화는 필연적으로 소득의 불균형을 증대시킬 수밖에 없는가? 정부가 국고를 제대로 갖추자면 우리가 사회 안전망을 얼마나 희생해야 하는가? 경제와 기술의 변화가 비숙련자, 무교육자, 그리고 빈곤층에 어떤 결과를 가져올 것인가?

실제로 우리가 정책적 안정과 경제적 성장이 함께 하는 세상을 건설하자면 경제 정의 - 사회 안전망과 더불어 자원과 기회의 공정한 분배 - 에 대한 추구는 반드시 필요하다. 그러나 경제 정의를 구현하는 문제는 자본 이동이 빠른 속도로 증가하고 있는 세상 속에서 점점 더 복잡해지고 있다. 재분배는 과세를 수반하는데 모든 것이 같은 조건이라면 이동 자본은 세금이 적은 쪽을 선호할 것이기 때문이다. 자본이 고액의 세금제도를 피해가면 정부들은 공정성과 효율성에 균형을 맞추는 정책을 채택할 능력을 상실하게 된다.

민주복지국가는 전례 없는 평화와 번영의 시대의 초석이 되어왔다. 복지국가의 소멸을 재촉하는 세계화는 국내적인 안정과 국제적인 안전을 염려하는 모든 사람들에게 문제를 안겨줄 것이다. 복지국가의 정책을 개선하는 일에 반대하는 것은 아니다. 분명 노동계층의 생산성과 이동성을 촉진하는 방법과 함께 실업보험, 연금, 빈민구호, 건강 관리 등에 대해서도 재고해 보아야 한다. 경제 안정과 사회 정의를 확립하기 위한 국가 전략에는 노동이 그 핵심에 있기 때문에 노동계층의 운명이 중요 관심사가 된다. 그러나 많은 사회에서 노동자들이 정치적인 목소리를 갖지 못하고 그들의 선택권과 관심이 종종 무시되고 있는 세상에서는 사회가 소외층이 노동시장에서 자신들의 재능을 발휘할 기회를 갖게 해주는 게 말처럼 쉬운 일이 아니다.

성장 자체가 반드시 소외 계층에게 기회를 주는 것은 아니므로 만일 경제 변화로 인해 불리한 입장에 선 사람들을 돕고자 한다면 사회에서 경제의 ‘승자들’이 단순한 소득 이전이 아닌 방법으로 그들의 이익의 일부를 패자들이라고 할 수 있는 사람들에게 전달하는 절차가 필요하다. 모든 선진 자본주의 국가들은 주로 누진세와 기타 복지기금을 통해 어느 정도 강제적인 분배제도를 시행하고 있다. 또한 해외 원조로 좀더 공정한 세계 경제를 형성하는 일에 일조하고 있는 것이 사실이다. 이러한 정책들에도 불구하고 빈민의 곤경은 개선되지 않았다. 우리가 이러한 사실을 염두에 두어야하는 이유는 무엇인가? 먼 나라에서 살고 있는 소외층의 운명에 우리가 관심을 가져야 하는 이유는 무엇인가?

이러한 질문에 대한 대답은 우리가 어떤 윤리관을 지닌 국제 사회에 살면서 자녀들을 키우기를 원하는가 하는 문제가 될 수도 있다. 만일 우리가 어떤 운명으로 세상에 태어날지 모르고 어떤 사회에서 살고 싶은지를 결정할 기회가 주어진다고 가정한다면 우리 대부분은 무엇보다 원하는 사람은 누구나 생활 임금을 보장받는 일을 할 수 있는 균등한 기회를 원할 것이다. 우리는 분명 서로 다른 수준의 교육이나 전문성, 또는 직업적인 위험 부담에 따른 소득의 차이는 받아들일 것이다.

대부분은 아니지만 많은 경제학자들이 세계화가 세계의 노동자들에게 좋은 쪽으로든 나쁜 쪽으로든 사소한 영향을 주었을 뿐 그들의 운명을 좌지우지하는 것은 국내 정부라고 주장한다. 그렇다면 세계화와 노동계층 사이의 문제를 국제적인 시각에서 살펴보자. 첫째, 각국의 노동계층의 소득과 고용 문제에 세계화가 미치는 영향을 저울질하는 심판관이 아직 없다. 둘째, 그 피해 규모에 상관없이 미국과 서구 유럽의 여론 조사에 의하면 세계화가 노동자들에게 ‘나쁘다’는 광범위한 인식이 확산되고 있다. 셋째, 정부는 그들이 주창한 정책 변화에 따른 피해자들에게 책임이 있다. 넷째, 선동 정치가들이 세계화를 국제 경제 문제에 대한 희생양으로 이용해서 ‘패자들’ 중에서 지지자들을 확보하기가 쉬워질 것이다. 우리는 이미 세계 도처의 많은 국가들에서 이러한 조짐이 일어나고 있는 것을 보고 있다.

세계화가 들에서, 공장에서, 사무실에서 일하는 모든 사람들에게 부와 기회를 나누어주는 것은 우리의 정치적, 경제적, 그리고 윤리적 관심에 달려 있다. 만일 우리가 관심을 갖지 않는다면 국제 경제통합에 거는 기대와 평화와 번영을 전달하겠다는 약속은 분명 좌절을 맞게 될 것이다.



제2장 과거에서 현재까지, 시장과 노동자들

“역사는 경제 재난과 금융 불안정이 정치적 안정과 안전을 위협할 수 있다는 것을 보여 주었다.“ - 미 재무장관 로버트 루빈, 1998



서구 유럽과 불황기의 미국은 혁명과 내부적 폭력을 두려워했고, 그러한 결과를 방지하는 정책들을 발전시키고자 했다. 또한 전쟁에 대비해서 노동자들이 국가를 위해 투쟁할 동기를 마련해 주는 계획들이 필요했다. 즉 군인들이 돌아오면 좀더 나은 생활을 약속해 줄 필요가 있었다. 복지국가는 이러한 요구를 모두 만족시키기 위한 장치였다.

복지국가의 정책들을 확립하면서 - 사회보장, 일반 건강관리, 실업수당, 누진세, 공공 사업 등 - 정부 관리들은 국내외의 여러 가지 도전에 맞서야 했다. 정부는 복지계획에 필요한 자금을 국내의 세 수입에 의해 확보해야 했고, 세금 징수는 사실상 정치적으로 한계가 있었다. 얼마 후 정부는 납세자들의 항의에 직면했고, 또한 정부는 복지계획으로 국제 경쟁에서 뒤쳐질 수 있었다. 왜냐하면 국내 기업들이 해외의 경쟁자들보다 세금 부담이 커지면 결국 상품 값을 올려야 하기 때문이다. 복지국가는 이러한 정치적, 경제적인 속박 속에서 형성되어왔다.

그런데 현대 복지국가의 중심적인 요소의 하나인 실업보험은 그 발전이 더디게 진행되었고, 1930년대와 대공황에 이르기까지 국가 정부의 책임에 속하지 못했다. 일찍이 경기 침체를 경험한 정부 관리들은 분명 실업에 의한 사회 정치적인 혼란에 대해 우려했으나 정부가 노동시장에 개입하는 대신 간접적인 방법으로 그 문제를 처리하고자 했다.

예를 들어 1차 대전 이후 영국 정부는 실업자 퇴역 군인들 - 무기 사용법을 배운 수많은 젊은이들 - 이 직장을 얻지 못하면 폭동을 일으킬 것을 두려워했다. 경제 사학자인 숀 글린과 앨런 부스는 인플레이션을 지속시키려는 주장에 대해 다음과 같이 설명하고 있다. “인플레이션 덕분에 사기업이나 공기업이 돈을 빌릴 수 있었다. 내각이 퇴역 군인들의 혁명 가능성을 심각하게 우려했던 당시에는 인플레이션으로 단기적으로나마 고용을 유지하는 것이 필요했다. 장관들은 실업의 증가로 인한 정치적 결과를 두려워했다.”

미국에서는 프랭클린 루즈벨트의 뉴딜 정책이 시행되고 전쟁 중에 연방 정부가 확대되면서 일련의 사회정책들(실업보험과 연금)이 겨우 그 모습을 드러냈다. 대공황 이전까지 빈민구호의 문제는 자선단체들, 공동체, 그리고 주 정부에 맡겨졌다. 1931년, 실업이 노동인구의 20%에 해당하는 8백만 명에 달했을 때조차 후버 대통령은 국회에서 이렇게 말할 수 있었다. “나는 정부 차원의 직접적이거나 간접적인 어떤 구호에도 반대한다.” 루즈벨트 정권 하에서 급격한 정책 변화가 가능했던 것은 대공황 동안 실직자들로 구성된 단체들이 돈과 일을 찾아 구호기관과 공장으로 몰려갔고, 몇몇 도시에서는 그러한 집회가 폭력으로 발전하는 등 국가의 정치와 사회의 안정에 대해 불안감의 분위기가 팽배해 있었기 때문이었다.

경제 불황의 경험과 대중 봉기의 가능성이 미봉책으로서의 사회보험제도를 발전시켰다면 나치즘과 2차 세계대전의 경험은 영국을 필두로 한 복지국가의 완성을 서두르게 만들었다. 인류 복지에 대한 영국의 약속은 1차 대전과 뒤이은 불안정한 평화의 경험에서 비롯되었다. “전후 영국의 경제 전망과 정책은 무슨 수를 써서라도 양 대전 사의 경제적, 사회적 상황이 되풀이되는 것을 피해야 한다는 의지에 의해 크게 좌우되었다.” 미국의 상황에서도 불황과 세계 전쟁의 기억은 소련 공산주의에 의한 위협과 함께 국내 정책에 영향을 미쳤다. 전후의 원호법은 미국의 참전용사들의 군복무에 대한 보답이라기보다는 그들을 민주 자본주의 진영에 잡아두기 위한 예방조치였다. 영국과 마찬가지로 미국 정부 역시 국민들의 충성심을 유지하려면 그들에게 좀더 나은 생활을 보장해 주어야 한다는 것을 인식하고 있었다. 이 같은 분배정책들이 일종의 자선이라기보다는 한편으로는 국내의 폭력과 혁명, 다른 한편으로는 전쟁의 위협을 받으며 살아야 하는 현대 국가의 필수적인 기능이라는 것을 알 수 있다.



제3장 노동계층과 전후질서

전쟁 이후 선진 산업국가들에게는 완전고용의 달성이 가장 중요한 정치․경제적 목표였다. 그러나 완전 고용에 대한 기대감은 다국간 상호 자유무역주의 또는 세계 통합이라는 강력한 경제이론과 충돌하게 된다. 그런데 자유무역은 과연 완전고용의 대의에 도움이 될 것인가? 이 문제에 대해 동맹국들은 서로 의견을 달리했다. 따라서 완전고용과 자유무역 정책을 부합시키는 것이 전후 질서의 수립에서 중요한 도전과제였다.

모든 정부의 기본적인 임무였던 노동자들과 퇴역군인들을 위한 일자리 창조 계획을 세운 것은 영국뿐만이 아니라 뉴질랜드, 프랑스, 호주 등의 국가들도 포함된다. 그러나 미국은 완전고용 목표가 경제계획에 걸림돌이 될 것이며, 결국은 사회주의로 가게 될 것이라고 생각하는 국회 보수주의자들의 심한 반대에 부딪혔다. 미국에서 완전고용은 트루먼 대통령의 지지를 얻었으나 국회에서 통과되지 못했고, 결국 1946년 “최대한의 고용과 생산과 구매력을 증진하도록” 요구하는 고용법이 통과되었을 뿐이었다.

1944～47년 동안 전후 국제 경제를 위한 계획이 진행되고 있을 때 미국이 다른 동맹국들과 의견을 달리한 중요한 문제는 다국간 상호 자유무역정책이 - 무역과 투자의 개방 - 필연적으로 국내의 완전 고용을 촉진시키는가 하는 것이었다. 미국인들은 그에 대해 맹목적인 믿음을 갖고 있었으나 영국을 위시한 다른 동맹국들은 회의적이었다. 영국은 완전고용을 달성하지 않고는 국제 경제 협력이 유지될 수 없다고 주장했다. 즉 완전고용은 대내외적으로 평화를 유지하기 위한 대가였다. 그리고 케인즈는 국제적인 금융협조를 통해 국내의 완전고용 정책들을 다국간 상호 자유무역과 연결하고자 했다.

금본위제 하에서는 국가가 무역적자를 냈을 때 지불 요구에 맞추기 위해 할 수 있는 유일한 것이 금을 수출하는 것이었다. 그래서 금 보유가 줄어들면 결국 더 이상의 귀금속(무엇보다 유일한 ‘적립통화’인 금) 수출을 막기 위해 국내 이자율을 올려야 했다. 이자율이 올라갈수록 이번에는 국내 경제활동이 위축되고, 고용률도 하락하며, 결국 사회가 붕괴될 위험에 처한다. 결국 경제 정책을 위한 기구로서의 본위제의 적법성 자체가 문제가 된다. 19세기 동안 국가에 대한 요구가 급속히 성장했음에도 불구하고 정부들은 금본위제의 엄격한 속박에서 벗어나지 못했다. 불행히도 세계는 20세기 중반까지 그 체제를 대신하는 대안을 발견할 수 없었다.

19세기 국제 금본위제는 1차 세계대전을 유발한 중요한 경제적 원인이었다. 전쟁 중에 국가들은 자금을 조달하기 위해 대내외적으로 유가증권을 발행하고 대량의 부채를 짊어지게 되었다. 국내 혁명에 대한 두려움 - 러시아에서 현실화된 것처럼 - 때문에 국가들이 앞 다투어 물가를 내리고 통화를 평가절하하는 것이 유행처럼 되었고 자기중심적인 정책을 채택하는 시기로 이어졌다. 뒤따른 물가 폭락은 곧 금융시장으로 확대되어 전 세계 은행들이 연달아 도산했고 1939년 세계 경기 침체는 세계 전쟁이 되었다.

전후의 지도자들은 브레튼 우즈 협정(이 협정을 통해 IMF와 세계은행이 설립됨)을 통해 국가들이 각자 자유무역의 혜택을 누리는 동시에 내부적으로 자유롭게 완전고용정책을 추진할 수 있도록 했다. 새로 임명된 IMF의 임원들이 분명히 밝힌 것은 완전고용정책을 추진하는 국가들이 만일 그 진행을 위협하는 국제수지의 어려움에 부딪히면 자체적으로 환율을 변경해서 외부 압력을 완화할 수 있다는 것이었다. 그러나 브레튼 우즈에서 채택한 해결책, 즉 달러에 대한 환율로 통화를 바꿀 수 있는 세계는 전후의 달러 품귀현상으로 전후 재건의 임무를 오래 수행하지 못했고, 미국은 1947년 6월 마샬 플랜을 통해 국제 경제 운영에 필요한 유동자금을 제공할 책임을 인정했다.

전후 경제 정책의 모든 노력은 자본주의의 몰락으로 이어질 수 있는 국내 긴장을 제거하는 일에 집중되었다. 그러나 전후에 경제 안정이라는 목표를 어떻게 달성하느냐에 대해서 동맹국들 간에 의견 차이가 있었다. 세계를 이끌고 있는 힘이었던 미국이 궁극적으로 국제 수준에서의 완전고용의 대의를 거부했기 때문에 결국 무역과 노동 사이의 연결은 성립될 수 없었다. 대신 노동자들은 실업과 싸우는 각국 정부의 노력에 의지하게 되었다.제4장 노동자들은 어떻게 지내왔는가?

미국에서 실업은 1940년과 1970년 사이에 평균 5% 정도였다. 1970년대에는 5.8%로 증가했으며, 1980년대에는 7.1%로 치솟았다. 그리고 1990년에서 1997년 사이에는 6%로 떨어지면서 1997년에는 5%를 기록했다. 이 숫자들을 보면 1990년대 후반에 미국 경제에서 취업률이 뚜렷하게 증가한 것 같지만 사실은 그와 동시에 유례없는 해고율을 기록했다. 미국 경제자문위원회에 의하면 현재의 고용불안 - 직장을 잃어버릴 것 같다고 생각하는 노동자들의 비율로 정의 - 은 실업률이 훨씬 높았던 레이건 시절과 같은 수준이다. 사실 고용불안은 모든 산업국가들에게서 공통된 현상이다. OECD에 의하면 일부 국가에서는 1980년대와 1990년대 사이에 고용불안을 인식하는 사람들이 급격하게 많아졌다.

경제성장률이 높은 미국에서는 노동자들이 해고를 당해도 곧 새로운 일자리를 찾을 수 있을 것이다. 그런데 실제로 불안감이 증대하는 이유는 어떤 노동자가 일자리를 잃고 나면 다음에는 보수와 혜택이 적은 일을 하기 쉽기 때문이다. 펜실베니아의 해고 노동자들을 조사한 결과 그들은 평생 수입에서 평균 8만 달러가 줄어들었다고 계산했다. 또한 급격히 하락한 노조 가입률은 임금 인상을 억제했는데 실제로 1990년대에 걸쳐 미국은 세계화로 인해 경제성장은 높아지고 인플레이션이 낮아진 반면 소득의 불균형은 심화되었다.

서구 유럽에서는 실업숫자가 걷잡을 수 없는 속도로 증가했다. 전후 초기에는 그다지 심각하지 않았으나 지금은 실업자 중 50% 이상은 ‘장기 실업’으로 분류된다. 특히 심각한 것은 유럽 젊은이들의 실업이 장년층의 두 배에 이른다는 점이다. 만연한 실업은 그 충격을 완화할 수 있는 안전장치가 거의 없는 나라들로 퍼지기 시작했다. 동아시아, 공산체제 붕괴 이후의 과도 경제국의 실업문제로 인해 특히 여성, 청년층, 비숙련 노동자들이 타격을 입었다고 한다. 비숙련 고용자들의 고용의 변화와 함께 소득도 감소했다. 게다가 시간이 가면서 차츰 임금 외의 혜택도 역시 감소하거나 아예 없어지고 있다. 그런데 비숙련 노동자들에게 주는 보상은 줄어든 반면 고학력 노동자들의 경우는 막대하게 증가하여 소득의 불균형이 심화되고 있다. 1979년과 1994년 사이에 미국 가정의 상류층 5%가 전체 가정 소득에서 국가의 일인당 소득의 99%를 포획했던 것이다. 미국에서 소득의 불균형이 가장 심각하지만 다른 산업국가들, 호주, 캐나다, 스웨덴, 영국도 크게 다르지 않다. 또한 많은 개발국과 과도 경제국들도 마찬가지이다.