세계 곡물 시장 대전망

세계 곡물 시장 대전망

일본 농림중금종합연구소 지음

매일경제신문사 / 2010년 5월 / 460쪽 / 15,000원



PART 1 주요 국가ㆍ지역별 동향



미국 - 바이오연료에 의한 정책의 전환

미국은 세계 주요 식량의 생산 및 수출국이다. 특히 옥수수, 콩, 밀 등의 곡물에서는 세계 최대의 수출국이며, 일본도 수입의 대부분을 미국에 의존하고 있다. 또 미국은 세계 금융의 중심지로 국제 시장가격이 형성되는데, 가격 형성의 장은 시카고상품거래소(CBOT)로 이곳에서 선물을 이용한 가격변동위험의 회피와 가격형성이 이뤄지고 있다. 그리고 세계 곡물무역을 담당하는 곡물메이저로 불리는 대규모 곡물상사도 대부분이 미국 기업 혹은 미국에서 유래된 기업이다.

미국은 세계 및 선진국의 리더로 WTO협상에서 주도적인 입장에 있다. 하지만 미국 내에서는 2002년 농업법 이후, 농업보호를 강화하면서 농업협상에 있어 자국의 보호주의 경감에 소극적이다. 이는 현행 WTO협상(도하라운드) 타결에 있어 큰 장해 요인 중 하나다. 더욱이 최근 바이오연료의 전폭적인 생산 진흥으로 인해 창출된 거대한 옥수수 수요가 세계의 곡물수급에 압박을 주어, 국제 가격을 한층 더 높은 수준으로 끌어올리는 큰 요인이 됐다. 2009년 현재 기후변동의 완화를 위해 온난화 가스의 배출규제를 검토하고 있으며, 이것이 실현될 경우 중장기적으로 농업생산과 농산물가격에 적지 않은 영향을 미칠 가능성이 있다.

EU - 공동농업 정책의 개혁 진전과 바이오연료 증산

『녹색 유럽』이라는 책의 내용처럼 유럽은 전원 풍경이 아름답기로 유명한데, EU는 그 경관을 형성하고 있는 농업을 건전하게 유지하기 위해 많은 노력을 기울이고 있다. 그러나 그 목가적인 농촌 경관의 배후에 있는 농업구조는 각 국가마다 큰 차이가 있다. 그 특징은 다음과 같다. 첫째, 국가별로 농업 비중의 차이가 크다. EU의 GDP 중 농업의 비중은 1.9%(2007년)로 작지만, 신규 가맹국은 3.8%(단순평균)이며 루마니아, 불가리아, 리투아니아는 5%를 상회한다. 둘째, 경지와 목초지의 면적도 차이가 크다. 농지면적이 큰 국가로는 프랑스, 스페인, 독일, 영국, 폴란드, 루마니아 등이 있는데, 이 상위 6개국이 EU 농지 전체의 3분의 2를 차지하고 있다.

셋째, 국가별로 상이한 농업구조를 갖고 있다. 농업 경영 전체에서 차지하는 법인경영의 비율은 EU 전체로는 1.7%로 작으며, 프랑스(27.5%)를 제외한 모든 국가가 10% 미만이다. 단 농지면적 중 법인ㆍ집단 소유 비율은 EU 전체로는 29.5%이고, 슬로바키아, 체코, 불가리아, 헝가리 등 동유럽에서는 50%를 넘는 높은 비율을 보이고 있다. 넷째, 축산ㆍ낙농이 성행하고 있다. EU의 농업생산액은 3,316억 유로인데(2007년), 그중 축산부문(낙농을 포함)이 43%인 1,416억 유로(그중 낙농 486억 유로, 돼지고기 299억 유로, 소고기 293억 유로)로 EU에서는 축산ㆍ낙농이 성행하고 있다.

농산물 수급 동향을 살펴보면, EU는 적극적인 가격지지 정책에 힘입어 곡물 생산량이 증가하고 수출량도 늘어났지만, 공동농업정책(CAP) 개혁의 결과 1990년대에는 곡물 수출량이 감소로 전환됐고, 최근에는 바이오연료의 원료가 되는 채유(採油) 종자나 곡물 생산이 증가하고 있다.중국 - 높은 자급률 유지를 지향하는 식량생산

중국의 식량생산은 개혁 개방이 시작된 1978년 3억 톤 대에서 2008년 5억 톤 대로 연간 평균 750만 톤(1.85%) 증산을 달성해왔다. 이로 인해 식량의 절대적 부족상황이 해결되어, 인구 증가와 식육수요 증가에도 불구하고 최소한 약 95%의 자급률을 유지해 왔다. 한편 중국의 최대 곡물은 쌀로, 1978년 1억 3,693만 톤에서 2008년 1억 9,300만 톤으로 40% 늘어났다. 그 다음으로 규모가 크고 또한 가장 많이 늘어난 곡물은 옥수수이며, 동기간에 5,595만 톤에서 1억 6,500만 톤으로 3배 가까이 늘어났다. 세 번째 곡물은 밀로 동기간에 5,384만 톤에서 1억 1,250만 톤으로 2배 이상 증산됐다.

식량의 증산을 가져온 요인은 몇 가지 있지만, 개혁개방의 초기 단계에서의 가장 큰 요인은 가족청부경영책임제 제도로의 전환이다. 특히 1978~1984년까지의 개혁ㆍ개방 당시 가족청부경영제는 동기간의 농업 총생산의 신장에 대한 공헌도가 약 47%에 달했다. 두 번째 요인은 곡물의 생산자가격 인상이다. 가족청부경영책임제라고 하는 인센티브 효과가 장기적으로는 이어지지 못하고, 1984년 이후 시장가격의 침체에 의해 식량생산이 축소로 전환되자, 정부는 농가의 생산의욕을 또 한 번 환기시키기 위해 식량 매입가격을 인상했다.

중국은 1978년부터 식량이 크게 증산되어 왔다. 그럼에도 불구하고 1996년까지는 기본적으로 식량 순 수입국이었다. 하지만 1996년부터 매년 5억 톤대에 달한 식량의 대폭 증산 결과, 중국은 1997년을 경계로 식량수입국에서 수출국으로 전환됐다. 최대 수입 품목은 밀이며, 최대 수출 품목은 1,000만 톤 이상을 기록한 옥수수다. 앞에서 서술한 곡물증산과 수출확대와는 다르게 전개되고 있는 것이 '대두'인데, 중국의 대두는 1995년까지 완전히 자급이었다. 그러나 1996년부터 수입 대두의 급증으로 인해 가격경쟁력이 낮은 중국산 대두의 생산은 억제되어, 대두의 생산량은 그 후 2008년까지 1,200만 톤대에서 1,700만 톤대 사이로 증산은 거의 없었다.

PART 2 세계 곡물시장 전망



곡물가격 폭등 배경

2006년부터 2008년에 걸쳐서 발생한 세계적인 곡물가격 급등은 세계적으로 볼 때 공급 측면에서 뚜렷한 감소가 없는 가운데, 모든 곡물이, 과거 가격 변동 범위를 크게 벗어나면서 큰 폭으로 상승했다는 점에서 특징적인데, 그 배경으로는 여러 가지 요인이 지적되고 있다. 단기적 공급요인으로서는 2006/2007년과 2007/2008년 호주에서 발생한 기록적인 가뭄, 2007년 유럽의 날씨불순 등을 들 수 있다. 그런데 호주의 기록적인 수확 감소가 세계 곡물시장에 미친 영향은 무시할 수 없지만, 다음과 같은 이유 때문에 영향의 크기는 한정적이었다고 생각된다.

첫째, 호주의 수확감소에도 불구하고 2007~2008년 세계 전체의 수확은 별로 떨어지지 않았다는 점이다. 둘째, 호주는 타 지역으로부터 격리된 지역으로 병충해 침입을 예방하기 위한 검역제도가 매우 엄격하고, 실제로 해외 곡물수입이 어렵다는 점도 있다. 따라서 호주 국내 곡물생산이 현저하게 떨어진 시기에도 해외로부터 사료곡물 조달보다는 국내 곡물재고 사용과 가축의 처분이라는 형태로 대응하면서, 해외수급에 대한 직접적인 영향은 완화될 수 있었다.

다음, 중단기적인 공급요인으로서 자주 거론되는 것이 국제적인 관점에서 볼 때 재고수준이 낮다는 점인데, 특히 2000년 이후의 급속한 재고감소는 중국의 재고감소가 크게 영향을 미치고 있으며 다른 지역 재고는 크게 변하지 않았다. 이는 1996~1999년 풍작으로 발생한 과잉 곡물재고 처리를 목적으로 중국에서 바이오에탄올생산을 늘렸기 때문이다. 다시 말하면, 세계적인 재고 감소는 수급핍박을 배경으로 발생했다기보다는 오히려 중국에서 '과잉재고'를 처리한 것이 주요인이라고 말할 수 있다.

지금까지 살펴본 바와 같이 공급 측면에 있어서 호주의 생산 감소, 세계적인 재고수준 감소는 이번의 급격한 가격상승을 설명하는 결정적인 요인으로 보기는 어렵다. 따라서 가격 상승의 기본요인을 수요 측면에서 찾아야 하는데, 수요 측면의 단기적 요인으로 중요한 역할을 하고 있는 것으로 생각되는 것이 선물시장에 있어서 '투기적' 자금의 유입이다. 그리고 직접적인 가격 변동 촉발 요인으로서, 또한 그것을 가속화시킨 것으로서 펀드자금의 움직임도 중요하지만, 펀드투자자를 포함해 전체 시장참가자가 강한 미래가격 상승기대감을 가지고 있었다는 것이 더 중요한 요인이다.

그리고 시장참가자 전체의 판단에 매우 큰 영향을 끼친 것으로 생각할 수 있는 것이 곡물에 관한 중ㆍ장기적인 수요 예측인데, 그 유력한 요소로 볼 수 있는 것이 중국, 인도 등 신흥국가에 있어서의 소득증가, 식량소비 고도화에 의한 곡물수요 증가다. 그런데 중국, 인도 등 신흥국가에 있어서의 수요증가 요인도 곡물가격 상승에 영향을 끼치기는 했어도 특별히 상대적인 곡물가격의 급상승을 설명하는 결정적인 요인이라고는 말하기 어렵고, 이번 곡물가격을 절대적 상대적으로 급격히 끌어올린 최대 요인은 바이오에너지생산을 위한 곡물이용이라고 할 수 있다.

무엇보다도 미국의 에너지법 성립과 이에 따른 바이오에탄올용 옥수수 수요 급증은 세계곡물수급을 크게 변화시켰다. 그리고 EU에서도 바이오에너지 중ㆍ장기적인 정책 추진이 도모되고 있으며, 중국에서도 과잉곡물재고 처리에 바이오에탄올생산이 이용되었고, 이러한 각국에서의 에너지와 곡물의 결합은 지금까지의 곡물수급 구조를 크게 바꾸어 놓았다. 즉 앞으로는 국제적인 농산물문제가 과거의 과잉문제에서 부족문제로 패러다임이 크게 변한다는 것을 의미한다. 한편 에너지와 농산물의 결합이라는 요소는 수요 측면에서의 인식변화인데, 이번 곡물가격 급등국면에서는 이에 더해 또 한 가지 매우 중요한 변화가 공급 측면에서도 발생했다. 그것은 농업생산에 필요한 토지ㆍ물ㆍ비료 등 농업자원의 '유한성'에 대한 인식이 높아졌다는 것이다.

수요는 늘어날 가능성이 높은 반면, 공급 측면에서는 생산 감소를 우려하는, 수요와 공급 양면에 관한 인식변화가 이번 곡물가격이 급등한 기본적 배경이라 할 수 있고, 과잉유동성에 의한 투기성자금이 그러한 움직임을 더욱 가속화했다고 말할 수 있다. 이러한 세계 곡물시장의 변모에는, 여러 가지 힘이 다양한 측면에서 영향을 미치고 있는데, 하나는 각국의 정책동향이고, 다른 하나는 다국적 애그리비즈니스(agribusiness, 농업관련산업) 동향이며, 또 다른 하나는 지구자원 제약문제라 할 수 있다.

강화되는 농업 정책과 에너지 정책의 결합

과거 국제적인 농산물문제는 기본적으로는 '농산물 과잉문제'로, GATT, WTO 등에 있어서 국제통상 협상은 미국과 EU라고 하는 양대 세력 간의 농산물수출경쟁 조정을 주요 기능으로서 담당해 왔던 것이다. 따라서 각국은 대외적인 조정기능인 WTO의 틀과 국내에서 요구되는 농업보호를 위한 정책 사이에서 어떻게 균형을 잡을 것인가 하는 문제에 직면해 왔었는데, 최근 바이오에너지와 곡물의 결합은 그러한 딜레마를 해결할 수 있는 실마리를 제공하는 것으로서 매우 큰 의미를 갖는다. 그러한 가운데 2008년에는 미국, EU, 중국과 같이 세계 농산물 수급, 국제통상협상에 큰 영향력을 가지는 국가 및 지역에서 농업 정책의 중장기적인 방향에 대한 전환이 있었는데, 정리해보면 다음과 같다.미국 신농업법 성립 : 미국 농업법은 대개 5~7년 기간 농업 정책의 기본적인 틀을 규정하는 것인데, 2008년에 성립된 '2008년 농업법'은 국제적으로도 많은 비판대상이었던 가격지지융자, 직접고정직불, 가격변동대응형지불 등 2002년 농업법의 틀을 기본적으로 유지하면서, 더 나아가 높은 가격수준에서의 소득을 일정한 정도까지 유지할 수 있는 새로운 소득보증제도(ACRE 프로그램) 선택을 가능토록 하는 등 이전보다 더 높은 수준의 농업보호 정책을 포함하고 있다.

세계 최대 농산물수출국이면서 WTO체제 추진을 강하게 주장하는 미국에서 이와 같이 WTO협상에 대한 영향을 무시하는 정책을 시행하고 있는 데 대해서는 조금 기이한 느낌마저 들지만, 이러한 현상은 미국의 정책결정에 있어서 농업보호를 강하게 주장하는 농업단체와 무역자유화를 지지하는 다국적 애그리비즈니스라고 하는 2개의 큰 정치세력이 동시에 작용하고 있다는 것을 말하는 것이고, 최근의 바이오에너지 정책 전개는 이러한 쌍방의 정치세력이 환영할 만한 것으로 중요한 의미를 가지고 있다.

미국 농업보호 정책 중에서 가격지지융자 및 새로운 소득제도(ACRE 프로그램)는 WTO상 앰버박스에 해당해 감축대상이지만, 이러한 정책에서 지급액은 시장가격에 의존한다. 그런데 곡물의 시장가격이 높은 수준에서 유지되면 실제 재정지출은 현저하게 삭감되고, WTO협상에서의 입장도 크게 개선된다. 그러므로 미국 정책당국의 의도는 그러한 가격지지 정책 틀을 존치해 농민층을 배려하고, 바이오에너지 정책추진으로 곡물가격을 상대적으로 높은 수준에서 유지함으로써 보조금 지원액의 실질적인 삭감에 있다고 생각된다.

한편 식량과 에너지를 결합시키는 이러한 정책에 대해서는 식품가격 상승으로 빈곤층, 빈곤국의 부담을 가중시킨다는 점, 옥수수를 이용한 바이오에탄올 생산의 CO2 삭감효과에 대한 의문과 같은 비판도 강하게 일고 있다. 그래서 미국에서는 옥수수로 생산한 바이오에탄올에 일정한 상한을 설정하는 등, 그러한 비판에 대한 대응조치도 일부 나타나고 있다. 미국 정부로서는 농업지지, 대외적 협상입지 개선, 에너지 중동 의존도 경감, 환경에 대한 배려 등 복수의 정책목표를 추구하는 수단으로서 바이오에너지 정책은 매우 중요하며, 앞으로도 그러한 정책 추진은 계속될 것이다.

EU 공동농업 정책 개선 : EU 농림장관이사회는 2008년 11월, EU 공동농업 정책(CAP)의 중간개선(건전성평가)에 합의했다. 이는 2003년 CAP 개혁 이후의 정책을 종합적으로 평가하고 개선책을 강구한 것으로, 2013년에 예정되어 있는 본격적인 CAP 개혁의 방향성을 제시하는 중요한 의미를 갖는다. 2008년 CAP 개선안의 전체적인 목적은 크게 두 가지라고 할 수 있다. 첫 번째는 시장의 자유화를 진전시켜서 WTO협상에서의 입지를 유리하게 확보하는 것이며, 두 번째는 직접지불총액을 축소하고 환경과의 결합을 강화함으로써 농업보조에 대한 납세자의 합의를 얻기 쉽도록 하자는 데 있다.

그러나 이러한 시장자유화, 농업보호 삭감을 가능토록 하는 배경에는 역시 바이오에너지 정책에 의한 간접적인 농업지지가 큰 역할을 하고 있다고 할 수 있는데, EU에서는 2020년 수송용에서 점하는 바이오 에너지 비율을 10% 이상으로 하는 것을 목표로 하고 있다. 만약에 이를 EU 내 농지로 충당한다고 한다면, 필요한 농지가 1,750만 ㏊인데, 이것은 현재 EU 총경지면적의 16%에 상당한다. 또한 지원조치 중 농촌개발로의 중점이행(모듈레이션)도 농촌지역에서의 바이오연료 개발 지원을 하나의 큰 목적으로 하고 있으며, 이러한 시책은 직ㆍ간접적으로 역내 과잉농산물의 해결 및 농가지원에 큰 기여를 할 것으로 생각된다.

중국의 중장기 농업전략 : 중국공산당 제17기 중앙위원회 제3회 총회는 지금까지의 농업 정책을 총괄하고 향후 방향을 결정하는 중요한 의미를 가진 '농촌의 개혁ㆍ발전에 관한 중요 문제에 대한 당 중앙의 결정'을 채택했는데, '결정'에서는 과거의 개혁ㆍ개방 정책의 성과를 높이 평가하면서도 향후 과제로서 농촌과 도시와의 현저한 소득격차, 사회적 인프라, 제도 등의 격차, 경지 감소, 수자원 제약 등에 의한 식량자급체제 붕괴 등의 문제를 거론하면서, 농업ㆍ농촌문제를 '가장 중요한 과제 중에서도 가장 중요한 과제'라는 위치를 부여했다. 개혁수단은 크게 3가지다. 첫 번째는 재정지출에 의한 농촌지역 공공투자 확대, 농업보호 강화다. 두 번째는 시장 메커니즘의 활용으로, 여기에는 농민의 재산권(토지청부권)을 명확히 하고, 그 유동화를 촉진하는 정책이 포함된다. 세 번째는 농민의 자주적인 조직의 강화ㆍ확대로 협동조합의 육성 등을 거론하고 있다.

그러나 중국에서 이러한 개혁에는 많은 제약도 존재한다. 첫 번째는 시장 메커니즘 도입과 '사회주의경제체제 유지'라고 하는 과제를 어떻게 양립시킬 것인가의 문제다. 두 번째로 국가에 의한 보호확대에 대해서는, WTO가 정한 규범도 큰 제약이 될 가능성이 있다는 것이다. 중국에 있어서도 바이오연료 정책은 농업 정책과의 관계에서 중요한 의미를 지니고 있다. 다만 구조적으로 과잉문제를 가지고 있는 미국ㆍEU와는 달리, 식량 확보를 중요한 정책과제로 삼고 있는 중국으로서는 본격적인 정책 추진에는 한계가 있으며 현재는 소극적인 자세를 취하고 있다.