일본에서 배우는 고령화 시대의 국토-주택 정책

1 일본 부동산의 뉴 트렌드



도쿄권 규제 전면 해제 / 산업구조의 변화와 도심회귀 현상 / 오피스 위주의 도심 재개발

오래전부터 일본 정부는 도쿄 집중을 인위적으로 막기는 불가능하다는 인식을 갖고 있었지만, 지방의 반발을 극복할 의지도, 능력도 없었다. 따라서 수도권 규제는 상당 기간 지속되었다. 하지만 고이즈미 내각은 지방의 반발을 무릅쓰고 도쿄 규제를 철폐했는데, 명분은 국가 경쟁력이었다. 즉 도쿄를 뉴욕, 런던과 같은 선진국의 대도시보다 더 매력적인 도시로 만들지 못한다면 일본의 국가 경쟁력이 떨어질 수밖에 없다는 명분으로 국민을 설득했던 것이다.



일본 정부가 도쿄권에 대한 규제 해제정책을 편 것은, 도쿄에 대한 규제 여부와 상관없이 도쿄 집중이 가속화되고 있는 현실에 대한 냉정한 분석에서 출발했는데, 도쿄 도의 인구는 1987년까지 증가하다 그 후 감소세로 돌아섰다. 그러나 1997년 이후 강력한 규제에도 다시 증가세로 전환했는데, 그 본질적인 이유는 산업구조의 변화 때문이다. 즉 종신고용과 연공서열 중심의 인사체계가 붕괴하면서 기업들이 우수한 인재의 확보와 지적 생산성 향상을 중요한 경영전략으로 선택함에 따라, 첨단 인텔리전트 설비를 갖춘 도심의 빌딩으로 이주하는 기업들이 늘어났기 때문이다.



한편 일본, 영국, 미국 등 선진국에서는 도심 재개발 바람이 불고 있는데, 선진국들이 도심 재개발에 열중하는 이유는 산업구조의 변화에 대응하고 도시 경쟁력을 확보하기 위해서이다. 서울시의 뉴타운이나 청계천 개발의 논리도 선진국의 도심재개발사업과 일맥상통하나, 그것을 추진하는 철학과 계획 면에서는 큰 차이가 난다. 즉 도쿄의 도심재개발사업은 오피스와 주거, 상업시설의 조화로운 발전을 통해 도심의 경쟁력, 나아가 일본의 글로벌 경쟁력을 높이는 데 초점이 맞춰져 있는 반면, 서울시의 뉴타운이나 청계천 개발은 지나치게 주거 위주의 개발이라 할 수 있다. 참고로 선진국들이 주택 위주가 아닌 오피스, 상가, 호텔 등의 대규모 개발이 가능한 것은 부동산 펀드의 활성화 때문이다.

신도시의 몰락 / 전원도시의 환상과 실체

일본은 1950년대 말부터 1960년대 고도 성장기에 접어들면서, 대도시권의 주택 부족 문제가 본격화되었고, 일본 정부와 지방자치단체는 이 문제를 해결하기 위해 대도시 교외에 공영주택을 짓기 시작했다. 하지만 기존 거주자와 새로운 전입자 간의 문화적인 격차, 소규모 개발에 따른 상업·교육시설 부족 등의 새로운 문제가 발생했고, 게다가 토지가격이 급등해서 공영주택은 다시 교외로 밀려나게 되었다. 이런 문제를 해결하기 위해 편의시설을 갖춘 대규모 개발, 즉 뉴타운(일본의 뉴타운은 우리의 신도시에 해당함) 개발이 추진되었는데, 이들 뉴타운들은 개발 당시만 해도 '꿈의 주택단지'라는 말을 들을 정도로 좋은 평가를 받았다.



그러나 뉴타운은 시간이 지나면서 예상치 못한 문제점 -세대규모 축소, 소자화(小子化)에 따른 인구 감소, 고령화 현상 등- 을 드러내기 시작해, 결국 올드타운으로 전락하고 있다. 특히 낮은 출산율로 인한 소년 인구의 급격한 감소로, 초등학교의 폐교 등이 나타나고 있는데, 이는 초등학생 자녀를 둔 청장년층의 뉴타운 이탈을 촉진하는 요인이 되고 있다. 아울러 문을 닫는 상점이 늘어나 '걸어서 생활하기 불편한 지역'으로 변하고 있다. 도쿄의 부도심 신주쿠에서 쾌속 열차로 30분 정도 달리면 '타마센터역'에 도착하는데, 타마 신도시는 우리에게 성공한 전원도시로 알려져 있지만, 일본에서는 '올드타운'이라는 오명으로 더 유명하다. 왜냐하면 시간이 흘러 초기 입주자들이 노인이 됐지만, 젊은이들의 유입이 거의 없어 노인의 거주 비율이 높은 '세대 불균형 도시'로 전락했기 때문이다.



지방 중소도시의 인구 감소 / 일본 자치단체의 인구 쟁탈전 / 일본 정부의 쇼핑센터 규제론

일본은 어느 나라보다도 강력한 지방균형발전정책을 추진했지만, 대부분의 지방 중소도시는 정부의 지원에도 불구하고 심각한 위기를 맞고 있다. 왜냐하면 고령화와 인구 감소가 대도시보다 빠르게 진행되는 지방은 생활환경의 급속한 악화 -학교 통폐합, 주거환경의 악화, 지역 상권의 쇠퇴, 버스·철도 노선의 폐지 등- 를 피할 수 없는데, 이 같은 생활환경의 악화는 인구유출을 가속화시키는 악순환을 초래하기 때문이다. 노인인구의 증가에 따른 생산연령 인구의 감소는 복지비 증가와 세수 감소로 이어지는데, 이는 지자체의 재정 적자 증가를 의미한다. 특히 인구 감소 비율이 상대적으로 높은 도시는 절대인구의 감소로 지자체의 존립기반 자체마저 위협받는다. 그런 이유로 도쿄의 자치단체들조차 인구 쟁탈전에 나서고 있는데, 대도시가 20~30대를 겨냥한 주민 쟁탈전을 펼치고 있는 반면, 젊은 세대 유치가 어려운 지방 중소도시는 실버 세대로 눈길을 돌리고 있다.



한편 한국은 교외에 대형 할인점이 본격적으로 들어서고 있는 반면, 일본은 도시 외곽지역에 쇼핑센터 설치를 금지하는 법안이 추진되고 있다. 왜냐하면 대형 쇼핑센터의 교외 유치 규제론이 상권의 보호보다는 더 큰 명분을 갖고 있기 때문이다. 즉 고령화와 산업구조의 변화에 따른 지방 중소도시의 몰락을 방지하고 효율적인 재정 운영을 가능하도록 하겠다는 것이다.



2 고령화에 대비한 국토정책



저출산-고령화 피할 수 있나

저출산-고령화 문제는 경제발전의 속도에 비례한다고 볼 수 있는데, 속도의 차이는 있겠지만 대부분의 선진국들은 초고령사회로의 진입을 피할 수 없다. 고령화 대책으로 이민 이외에는 대안을 찾기 어렵다는 주장도 있는데, 저개발국에서 온 이민자들의 출생률이 높아 고령화 속도를 낮추는 역할을 하기 때문이다. 그러나 이민의 역사와 전통이 거의 없는 일본과 한국은 이민정책을 채택하기가 쉽지 않다.



고령화와 인구이동 패턴의 변화

일본 정부의 <국토교통백서>에는, 일본이 고령화 사회로 변화하면서 나타난 인구이동의 특성으로, 도쿄를 제외한 대부분의 대도시권 인구가 감소하고 있고, 대도시권에서는 도심회귀 현상이 나타나고 있다고 설명하고 있다. 그리고 앞으로는 인구 감소 지역이 확대되고, 도시 규모별로 인구 증감의 차별화가 진행될 것으로 예상되며, 세대 수는 2014년까지 증가할 것이나, 세대규모는 지속적으로 감소할 것이고, 고령자 세대는 지속적으로 증가할 것으로 전망하고 있다.



국토공간의 미스매칭 / 고령화와 재정개혁

일본은 고령화에 따른 인구 감소가 현실화되기 직전까지, 늘 해오던 대로 성장기의 국토정책을 폈는데, 이는 고령화와 산업구조의 고도화로 인한 수요변화와 미스매칭 현상을 낳았다. 미스매칭의 구체적인 내용을 살펴보면, 첫째, 시설과 수요의 미스매칭인데, 대표적인 것이 학교시설이다. 자녀 수 감소로 학생 수가 급감하여 학교가 통폐합되어 학교시설이 남아돈다. 둘째, 교통-의료 등 기본 서비스의 부실화 현상이 나타났다. 셋째, 산업과의 미스매칭 현상인데, 성장기 국토정책에 의해 형성된 인프라, 도시구조는 제조업 중심이었지만, 제조업의 해외이전, 산업의 서비스화가 진전되면서 도시구조와 산업구조의 미스매칭 현상이 발생했다. 넷째, 고령자 증가, 생산연령 인구 감소는 지자체의 세수 감소로 이어져 자치단체의 서비스 부실 현상이 발생할 수밖에 없었다.



결국 일본 정부는 고령화로 인한 사회보장비 증가로 경제성장률이 낮아지고, 국민 부담이 급증하는 것은 물론 재정 파탄도 불가피할 것으로 보고 총체적인 개혁에 착수했는데, 고이즈미 내각의 재정개혁 내용을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 지방자치제도의 개혁인데, 국고보조금 부담금의 삭감, 지방교부세의 재검토, 지방으로의 세원이양 등이 주요 내용이다. 둘째, 연금제도 개혁인데 2017년까지 보험료를 단계적으로 인상할 계획이다. 셋째, 규제개혁인데, 산업보호 명목으로 유지되었던 각종 규제 개혁을 추진하고 있다. 넷째, 도로공사 민영화인데, 민영화를 통해 경기부양용·선심성 도로 건설을 중지시키겠다는 의도이다.



고령화 시대의 인프라 투자전략 / 신도시, 축복인가 재앙인가 / 일본의 고령화 연구동향

성장기와 달리, 고령화 시대에는 공간구조의 유지 관리가 중요한 과제로 떠오른다. 왜냐하면 고도성장기에 집중적으로 투자된 사회자본이 노후화 되어 갱신기가 다가오기 때문이다. 반면 고령화로 인한 복지비 증가로 사회 자본에 대한 투자를 늘리기는커녕 감축해야 할 형편이다. 따라서 기존 사회자본의 재활용 및 신규 투자의 효율성을 높여야 한다. 아울러 고령화와 인구 감소 현상이 발생하는 지역에 대해서는 광역적인 관점의 사회자본 정비가 필요한데, 좀 더 광역적인 서비스를 갖춘 생활권이라는 개념을 도입하여, 교통편으로 한 시간 이내에 도달할 수 있는 권역을 묶어서 의료, 쇼핑, 공공 서비스를 제공하는 방식이다. 왜냐하면 상당수 지방 행정구역은 인구 감소와 고령화로, 최소한의 행정 서비스를 제공하기도 어려워 통폐합이 불가피하기 때문이다.



참고로 OECD 국가 중에서 우리처럼 신도시를 남발하는 나라는 없다. 일본은 신도시 추진을 포기한 지 꽤 오래됐고, 영국, 프랑스 등 OECD 국가들 역시 신도시 추진에 굉장히 신중하다. 이들이 신도시 건설에 대해 신중한 입장을 취하는 이유는 고령화와 지속가능한 성장, 산업구조의 변화 때문이다. 한편 일본은 이미 고령화가 국토정책의 중심 과제로 떠올랐는데, 일본학자들의 연구 동향을 간단히 정리하면, 첫째, 지방의 관점에서 연구하고 있고, 둘째, 저출산-고령화에 동반한 가족 형태의 변화와 주택수요에 관한 연구를 중점적으로 하고 있으며, 셋째, 고령자 증가로 인한 주택수요와 고령자의 복지에 관한 연구를 중점적으로 하고 있고, 넷째, 도쿄 도심회귀 현상에 대한 연구를 중점적으로 하고 있다.

3 글로벌 경제와 균형발전론



토건족과 민주주의의 한계

토건족(건설업자의 뇌물을 매개로 정치인·관료로 연결되는 삼각 커넥션을 지칭)의 원조는 일본인데, 그들은 건설업체와 유착하여 국민의 혈세로 많은 도로, 공항, 댐을 건설해 일본의 국가채무(지자체 포함)를 800조 엔으로 늘린 주범들로 비난받고 있다. 하지만 뿌리 깊던 일본의 토건족들도 이제 역사의 뒤안길로 사라지고 있다. 2005년 일본의 총선은 토건족을 퇴출시킨 상징적 선거 -선거의 쟁점은 우체국 민영화 법안이었는데, 법안이 부결되자 고이즈미는 국회를 해산했고, 총선을 통해 반대파 의원들(상당수는 지방에 근거를 둔 토건족 의원이었음)을 퇴출시킴- 였다고 할 수 있다. 민주주의는 투표를 근간으로 하고 있기 때문에, 지방에서 선출된 국회의원, 자치단체장은 선거를 의식하지 않을 수 없다. 그러나 눈덩이처럼 불어난 재정적자와 장기불황으로 일본 정부는 더 이상 지방을 지원할 여력이 없어졌고, 일본의 샐러리맨들도 자신의 돈이 지방으로 흘러 들어가는 것을 원치 않았으며, 지역민들도 도로, 댐 등 대규모 건설 사업이 자신들의 삶을 윤택하게 해주는 것이 아니라는 것을 깨닫게 된 것이다.

일본의 수도이전론과 다극분산형 국토 / 글로벌 경제와 균형발전론의 한계

일본은 1980년대 말에서 1990년대 초에 국토의 균형발전이라는 명분으로 수도이전을 추진했는데, 지방의 반발을 겪으면서 제시한 정책 슬로건은 다극분산형(多極分散型) 국토였다. 그 구체적인 전략은 첫째, 천도론인데, 도쿄를 국제금융 중심도시로 육성하는 대신 수도 기능을 도쿄 이외의 지역으로 이전하자는 논리였다. 하지만 입지선정을 둘러싼 지역 간 대립, 거품붕괴로 인한 경제침체 등으로 유야무야 되었다. 둘째, 수도권 지역의 기존 시가지로부터 공장 및 대학의 신설, 증설을 제한하고, 지방 분산을 추진하자는 전략이었고, 셋째, 두뇌입지법 제정이었는데, 당시 산업구조가 2차 산업에서 3차 산업으로 변화하는 데 대응, 지방에 생산기능이 아닌 서비스 연구기능을 강화하자는 전략이었다.

그런데 일본이 일관되게 균형발전을 추구했음에도 지방 중소도시의 쇠퇴가 가속화된 것은, 고령화와 경제의 글로벌화가 복합적으로 작용 -제조업의 해외이전으로 1, 2차 산업의 쇠퇴에 따른 인구 유출, 저출산과 고령화에 따른 자연 감소 등- 한 데 따른 것으로 분석된다. 한편 엔도 히로이치는 기존의 일본의 국토균형발전전략을 '외부 의존형 개발전략'이라고 평가했는데, 이는 지방의 발전을 위해 외부로부터의 산업 유치를 통해 개발동력을 만드는 것을 말한다. 하지만 외부 의존형 지방발전전략은 산업구조의 고도화, 기업들의 국제분업전략에 의해 좌초할 수밖에 없었다.



현재 일본에서는 외부형 개발전략이 고령화 시대, 글로벌 경제 시대에는 유용한 전략이 아니라고 보고, 그에 대한 대안으로 논의되고 있는 것이 내재적 발전전략이다. 참고로 내재적 발전전략은 첫째, 지역의 개발이 정부나 대기업이 아닌 지역의 기술·산업·문화에 토대를 두고, 지역 내 시장을 주요 대상으로 지역 주민의 학습, 경영에 의해 이루어져야 하고, 둘째, 환경보전의 틀 속에서 복지와 문화를 종합해서 지역 주민의 인권 확립을 도모하는 종합적인 계획이어야 하며, 셋째, 생산 제 단계의 부가가치가 지역에 귀속될 수 있는 산업을 발전시켜야 하고, 넷째, 주민참여제도를 만들어 지자체가 주민들의 의지를 구체화해서 그 계획에 따라 자본과 토지 이용을 규제할 수 있는 자치권을 가져야 한다는 내용으로 요약할 수 있다.



관광 리조트가 지방 경제의 탈출구인가 / 일본을 너무나 닮은 한국의 정책

한국 정부는 대규모 관광도시개발을 통한 지방균형발전정책을 추구하고 있다. 하지만 동시다발적인 거대 규모의 관광 리조트 개발은 가능하지도 않을뿐더러, 지방 발전에도 실질적인 도움을 주기 어렵다는 것이 일본의 사례를 통해 명확히 드러났다고 할 수 있다. 참고로 일본은 1980년대의 경험을 통해 대규모 관광단지보다는 이른바 지역 밀착형 관광 산업에 주력하고 있다. 지역 밀착형 관광의 장점은 첫째, 백지 상태에서 투자하는 관광 리조트 개발보다는 투자규모가 훨씬 적고, 둘째, 지역 경제에 최대의 효과(대규모 리조트의 경우, 관광객들의 소비로 창출된 부가 대부분 기업의 주머니로 들어가는 반면, 지역 주민들이 주체가 된 관광산업의 경우, 관광객들의 소비가 대부분 지역 주민들에게 돌아감)를 끼치며, 셋째, 관광수요의 다변화에 대응할 수 있다는 것이다.



한편 한국의 정책에는 일본과 비슷한 점이 많은데, 1980년대(부동산 거품붕괴 직전)에 나온 일본의 국토정책이 현재 한국의 정책과 거의 판박이라고 할 정도로 비슷하다. 하지만 일본은 1992~1993년 결국 부동산 거품붕괴로 이어졌고, 장기 불황에 빠졌다. 우리나라도 부동산 가격의 안정으로 이어질지, 거품붕괴로 이어질지, 혹은 재상승으로 이어질지는 아직은 아무도 알 수 없다. 비록 현재 우리의 정책이 1980년대 말 일본과 비슷하다고 해도, 일본과는 다른 결과가 나오기를 간절히 바란다.

4 고령화 시대의 주택정책



글로벌 경제와 양극화

일본 부동산 시장의 미래에 대해서는 부정적인 시각이 훨씬 더 우세한데, 그 이유는 일본이 본격적으로 '고령사회'로 진입했고, 글로벌 경제의 진전에 따른 산업구조 변화가 가용 토지의 증가를 촉진시켰기 때문이라 할 수 있다. 한편 양극화라는 말이 한국 사회를 분석하는 하나의 틀로 자리를 잡아가고 있는데, 일본에서는 이미 2~3년 전부터 양극화 문제를 다룬 책과 유행어들이 쏟아지고 있다. 양극화 현상은 다름 아닌 중산층의 붕괴로 나타나는데, 일본 전문가들은 중산층의 붕괴를 경제성장률의 저하와 함께 종신고용의 붕괴, 산업구조의 변화를 주요 원인으로 꼽고 있다. 한편 기업에서는 양극화 혹