양극화 고령화 속의 한국, 제2의 일본 되나

양극화 고령화 속의 한국, 제2의 일본 되나

NEAR재단 엮음

매경출판 / 2011년 7월 / 394쪽 / 14,000원



Part1 한국 경제, 사회의 21세기 현상: 양극화, 고령화



우리 경제, 사회에 대한 진단: 우리나라는 세계적으로 유례가 드물게 산업화외 민주화를 동시에 성취하였으나, 외환위기 이후 진보와 보수 사이에서 표류해오고 있다. 정치, 사회 전반적으로 이념과 분파에 따라 치열한 갈등이 반복되면서 외향적 성장에도 불구하고 구조적인 문제들은 갈수록 심화되고 있는 것이다. 보수 진영은 작은 정부, 친시장, 친기업 등을 표방하고, 진보 진영은 정부역할 강화와 복지, 친서민 등을 강조한다. 아울러 2008년 진보 정부의 혼돈에 염증을 느낀 보수층의 강력한 지지를 받고 등장한 이명박 정부도 현실적인 국민 여론에 따라 '친기업과 친서민' 사이를 횡보해왔다.

그러는 사이에 우리나라는 거시경제적으로 매우 엄중한 성장과 분배의 악순환 상황에 직면하고 있다. 2000년대 후반 이후에는 노동투입 감소, 투자부진 등 잠재 성장률이 하락하는 상황에서 중국이 급부상하는 등 경쟁이 치열해지고 있고, 또 고용은 갈수록 불안해지는 가운데 정치, 사회적 욕구와 갈등은 지속적으로 분출되고 있으며, 남북관계도 긴장국면을 지속하고 있다.

이와 함께 소득자산, 직업, 고용 등 경제, 사회 양극화가 심화되면서 사회통합과 안정이 심각하게 위협받고 있다. 그 결과 상대적 박탈감이 유발되면서 근로의욕이 감퇴되고 사회불안이 야기되었다. 또한 국민들의 분배와 복지 등에 대한 욕구가 늘어나고 정치적인 영향력을 갖기 시작하면서 포퓰리즘적인 정책이 증가해 재정건전성을 악화시킬 우려가 커지고 있다. 특히 빈곤계층이 중산층으로 상승하는 것이 점점 어려워지고, 그 자녀들에 대한 교육투자가 힘들어지면서 사회 전반의 역동성이 약화되고 빈곤의 대물림이 고착화되는 경향마저 보이고 있다.

그리고 진보(참여정부), 보수(MB정부) 모두 해결하지 못하는 민생문제들이 지속적으로 누적되어 교육, 의료, 주거 등 생활에 기초가 되는 민생영역의 비용이 갈수록 올라가는 반면, 그 수준이 떨어지고 있고 뚜렷한 해결방안도 없는 실정이다. 아울러 일반 국민들의 불안과 불신이 수년간 지속되고, 청년층 실업문제가 크게 대두되고 있다. 청년실업문제의 경우 청년 개인과 가족의 문제만이 아니라, 사회공동체의 문제임에도 불구하고, 실업이 지속되면서 구직을 포기하거나 비정규직으로 전락하여 인생을 체념하는 청년층이 크게 증가하고 있다.

21세기형 문제를 20세기형 당국자가 19세기 방식으로 해결할 수 있을까: 최근의 우리 사회 현상은 산업화의 진행과정에서 배태된 노폐물이 농축되어 엉겨 붙은 결과물이다. 그리고 이는 지난 50여 년간 면면히 유지해온 경제총량 극대화 모형과 이를 뒷받침해온 수출드라이브정책에 따른 대외의존도의 확대만 가지고, 가계소득, 가계비용, 가계부채, 연금 등의 미래 안심설계를 위한 민생의 각 부문의 문제를 해결해줄 수 없다는 정책기조의 한계를 설명해주고 있다. 참고로 시장경제는 경쟁을 통하여 효율을 높이고 최적의 자원배분을 가능하게 한다. 그러나 시장에서의 경쟁은 그 룰이 공정하지 못할 때도 있고, 공정하다 하더라도 승자와 패자에 대한 대우의 차이가 너무 현격하다. 그래서 경쟁에서의 패자는 그 결과에 승복하기보다는 갖가지 이유를 붙여 결과에 불만을 표시하며 자주 질서를 혼돈시키는데, 이러한 사회는 늘 불안정하고 갈등과 혼란에 빠지기 쉽다. 참고로 승자와 패자 모두가 경쟁의 결과에 승복하며 사회 통합적 의사결정에 따르게 하기 위해서는, 승자에게는 상응하는 파티(party)를 열어주고 이에 상응하는 적절한 보상을 해주며, 패자에게는 최소한의 생존방법으로서 안식처(shelter)를 만들어줌으로써 재시합이 가능한 사회를 만들어가야 한다. 따라서 성장, 물가, 복지, 민생 각 부문에 있어서 어떤 경우에 시장 기구에 의한 사적 자치에 맡기고, 어떤 경우에 정부의 공공재 공급에 의존할 것인지를 현실성 있고 절도 있게 판단해야 하는데, 이때 사회적 인식의 공유가 필요하다.

아무튼 진보정부와 보수정부, 모두 21세기형 양극화, 고령화의 문제를 해결하지 못하는 이유는 바로 총량극대화와 구성의 모순 문제, 사적 자치와 공공재의 배합에 실패한 데에 그 원인이 있고, 20세기적 접근방식과 19세기적 이념에 천착되어 있기 때문이다. 참여정부는 이러한 문제를 인지했지만 좌파정부라는 비판, 정책 실무경험의 부족 등으로 문제해결능력이 부족했다. MB정부는 작은 정부를 지향하면서도 대규모 국책사업에 집중하고 대기업의 경쟁력에 의한 국가발전모형에 계속 집착한 정책을 펴왔고, 그로 인해 양극화된 병든 사회가 되돌릴 수 없는 국면에 이를 수 있다는 상황인식이 부족하였으며, 친서민정책으로 시든 꽃나무에 물을 주는 미봉에 그쳐, 본격적인 양극화, 고령화 대책에는 손을 대지 못하고 있다.

지속 가능하고 효율적인 복지제도: 앞으로 우리는 양극화, 고령화라는 21세기 현상 앞에서 보다 치밀한 미래설계에 몰두해야 한다. 또 사회복지를 확대해야 한다는 국민적 요구에 부응하면서도 선진국의 재정 실패라는 타산지석을 교훈삼아 지속 가능하고 양극화, 고령화에 잘 대응할 수 있는 사회보장체계를 다음과 같이 정립해야 한다. 첫째, 최우선 과제는 사회안전망의 사각지대를 해소하는 것이다.

둘째, 복지제도의 효율적인 운영과 복지전달체계의 획기적인 개선이 필요하다. 참고로 2011년에는 13개 부처에서 292개 복지사업을 총괄, 조정 없이 개별 실시 중인데, 복지 우선순위, 정책평가 등 복지사업 효율화를 위하여 집중관리 시스템으로 전환할 필요가 있다. 셋째, 사회보험 재정의 지속 가능성을 제고해야 한다. 넷째, 시장과 민간의 역할을 강화해야 한다. 예로 다양한 복지수요에 대응하기 위하여 주요 선진국들처럼 기부나 자원봉사 등 민간의 사회적 자본을 최대한 활용하여 적극 참여를 유도해야 한다. 또한 기부금 지출에 대한 세제지원 등 인센티브를 확대할 필요가 있다.

양극화, 고령화문제에 대한 새로운 경제정책 틀: 1) 물중심(物中心)에서 인중심(人中心) 경제정책으로의 중심이동: 흔히 양극화, 고령화와 같은 사회구조의 문제를 총량극대화를 통하여 해결하려고 하고, 이것이 구성의 모순을 시정해줄 수 있다고 믿곤 한다. 하지만 이것은 잘못된 생각이다. 이제는 물적 경제에서 인적 경제로, 총량극대화에서 민생의 각 부문별 문제해결방식으로 경제정책의 중심이 이동되어야 한다. 잘못된 벨트의 연결을 고쳐서 국가의 동력이 국민 개개인의 문제해결에 직접 연결되도록 하여야 한다는 것이다.

2) 내수 중심 안정성장과 물가안정으로 거시경제의 틀 전환: 수출주의 고성장정책으로는 양극화의 문제를 해결할 수 없으며, 구조적으로 더욱 심화시키는 요인이 되고 있다. 그러므로 고성장에 의한 총량극대화로는 사회구조문제의 시정이 어렵고 구성의 모순을 해결하기 어려우므로, 내수기반을 확충하고 민생의 각 부문에 직접적인 정책 노력을 통하여 문제를 해결할 수밖에 없게 되었다.

3) 총량 지표보다 미시적 건전성 지표 중시: 고성장정책, 수출드라이브정책 등으로 양극화 문제, 민생의 고통지수를 낮추는 문제에 효과를 기대하기가 어렵다. 때문에 이제까지의 거시경제 총량지표는 더 이상 경제성책의 유일하고도 중요한 목표가 될 수가 없다. 특히 GDP성장률과 고용의 상관성이 약화되고 수출증대가 일부 성장동력 부문에서 주로 이루어져 가계부문으로의 파급이 미약하므로, 가계소득, 가계수지, 가계부채, 생활물가 등 민생의 건전성 지표에 더욱 직접적으로 주목하여야 한다.

4) 재정정책의 우선순위: 우리나라의 재정은 그 우선순위가 중기적 주기로 변화해왔다. 참고로 2008년의 글로벌 위기 이후에는 이를 수습하는 과정에서 경기침체를 막기 위한 대규모 재정금융자금의 투입이 있었고, 사회안전망의 체계적 확충보다는 민생의 단기대책에 치중하다 보니 양극화와 고령화 추세를 효과적으로 제어하는 데는 실효를 거둘 수 없었다. 그러므로 이제부터는 실업대책, 대규모 사방사업 등 전통적 경기대책을 뛰어넘는 체계적 대응이 필요한 시점이며, 양극화, 고령화 대책을 정책의 최우선순위로 하는 재정정책의 우선순위 조정이 필요하다.

당분간 도로망 등 SOC 분야의 대형 사업에 대하여 재검토가 필요하고, 나눠먹기 식 지방 사업 등 예산 낭비에 대한 세출 예산구조조정도 필요하다. 먼저 사회복지 분야에 있어서 다층적 복지제도를 더욱 내실화하여 정부가 기초보장을 충실히 하면서 사회보험, 각종 연금 등 개인이 스스로 추가보장을 하도록 하여, 재정자금의 효율을 높이되 복지의 사각지대는 줄이는 방향으로 복지재정에 대한 확실한 입장 정리가 필요하다. 참고로 양극화, 고령화의 구조적, 체계적 문제는 재정정책으로만 시정될 수 없다. 이미 언급한 대로 시장경제와 사회안전망의 조화를 이루어 민간의 사적자치영역과 정부의 공공재공급을 적절히 배분하고, 사회복지의 다층보장제도의 취지를 살려 재정건전성의 약화를 최소화하면서, 양극화, 고령화문제가 시정될 수 있도록 하는 세심한 정책적 배려가 필요하다.

Part2 복지개혁보다 더 중요한 준비는 없다



서론: 사회복지를 논하고자 하면 우선 갈등을 연상하는 경우가 많다. 반대하는 입장에서는 사회복지의 재정적 문제를 지적하고 있다. 그들은 근본적으로 한국이 최근의 기조로 사회복지를 확대하면 미래에는 지금의 선진국 상황처럼 복지병과 재정적자가 발생하게 될 것이라는 우려를 밑바탕에 깔고 있다. 반대로 사회복지 확대를 주장하는 입장에는 지금의 빈곤이나 소득격차에 대한 정책이 빈약하다고 비판하고 있다. 즉 사회복지 재정 수준이 선진국이나 한국과 같은 경제 수준인 시기와 비교할 때 2분의 1에서 3분의 1 수준에 불과하다는 점과 소득격차가 오히려 늘어나고 있다는 점 등을 지적하고 있다.

한편 이러한 사회복지에 대한 의견 차이와 갈등 상황은 현실적인 대안이나 효과적인 결과 제시보다는 오히려 성장과 분배, 자유와 평등 등에 관한 보다 이론적인 측면과 근본적인 문제에 집착하는 현상을 보이고 있는 것이 사실이다. 그런데 최근 한국의 사회복지가 국제적으로 상당한 관심의 대상이 되고 있다. 무엇이 이들에게 한국 사회복지에 대한 관심을 유발하는 것일까?

이에 대한 대답은 선진국과 후진국의 상황을 이해하는 데서 찾을 수 있다. 선진국의 사회복지는 너무 지나쳐서 국가재정뿐만 아니라 사회복지체제 존립 자체도 위협이 되고 있는 상황에 있고, 반대로 개발 도상국가들은 경제발전과 사회복지를 조화롭게 발전시켜야 하는 만큼, 그에 대한 바람직한 정책 판단과 해결책을 모색하고 있는 점에 주목할 필요가 있다. 즉 한국과 선진국, 그리고 후진국을 비교하는 과정에서, 우리는 한국의 사회복지 발전이 선진국도 깜짝 놀랄 정도의 새로운 발전 형태를 구축하고 있으며, 후진국에게는 새로이 추구하여야 할 발전 모델로서 자리 잡고 있음을 발견하게 될 것이다. 이러한 긍정적인 판단에도 불구하고, 우리에게는 또 다른 엄청난 변화가 예고되고 있는데, 그것은 바로 중국의 급부상이다. 이미 직접적인 영향이 나타나는 무역 등의 영역과는 달리 사회복지 분야는 단기간에 중국의 영향을 받는 분야는 아니다. 그러나 사회복지의 근본을 흔드는 거대한 영향이 나타나는 것은 틀림없는 사실이다. 우선적으로 수많은 노동력의 이동과 기업의 흥망성쇠가 급격하게 일어날 것이며, 그 규모도 지금보다 훨씬 커질 것임을 어느 정도 예측할 수 있다. 따라서 이에 대비한 준비도 사전에 이루어져야 하는 것은 물론, 철저하게 계획되고 수행되어야 함에는 의심의 여지가 없다. 그렇기 때문에 우리는 사회복지에 대한 근본적인 질문부터 세부적인 규정에 이르기까지 다시 한 번 점검해 보고, 장기적으로 흔들리지 않는 안정적인 발전 방안을 마련할 필요가 있다.

'Part 2'에서는 국내외 변화에 따른 한국의 사회복지 상황과 특징을 제시하고, 선진국의 재정위기, 그리고 해결노력과 더불어 새로운 경향으로서 사회복지의 재정 부담이 일정 수준으로 수렴하는 경향을 분석하여 제시하고, 또한 동아시아 시대의 사회적 위험의 변화를 다루면서 후진국 입장에서 가장 관심의 핵심으로 떠오르고 있는 '경제발전모델'에서 '사회복지모델'이 가능할 것인가를 다루고, 마지막으로 한국 사회복지의 발전방향과 대응방안에 대해 분석하고 있는데, 결론을 소개하면 다음과 같다.

결론: 인류 역사가 발전하면서 새로운 변화와 이에 대한 대응이 반복되는 단계를 지속적으로 겪어 오고 있다. 그런데 과거에는 단순한 형태의 환경변화였기 때문에 대응도 집중적으로 접근하여 풀어갈 수 있었다고 볼 수 있다. 그런데 최근의 사회, 경제 환경변화는 그 자체가 국제적 성격을 가지고 있으며 복잡하고 포괄적으로 발생하기 때문에, 한 국가의 단순한 의지로는 해결하기 어렵다. 더구나 중국의 급부상은 한국에 있어서는 감당하기 어려운 수준의 변화로 나타나고, 이런 변화는 우리의 의지와 관계없이 또는 우리가 조정할 수 없는 상황에서 벌어진다는 점에서 더욱 그렇다.

아무튼 사회복지의 동아시아 시대는 거대한 도전이며 우리에게는 큰 시련이 될 수 있다. 더구나 거대한 변화를 맞게 되는 무역과 산업 부분의 문제를 최전방에서 실업이나 안정적 생활보장이라는 과제로 안전망을 구축하여야 하는 사회복지 입장에서는 더욱 어려움이 나타날 것이다. 이러한 우려가 겪게 될 두 가지 거대한 변화에 대응하는 한국의 사회복지는 우선적으로 집중적인 정책 선택을 요구한다.

먼저 사회복지가 모든 사회문제를 해결할 수는 없다는 점에 동의하여야 한다. 시장에서 발생하는 양극화는 시장경제의 자체적인 현상이며, 이를 재분배하는 수준의 정책으로서 사회복지가 근본적인 시장기능의 결과를 뒤집을 수는 없다는 것이다. 즉 사회복지는 소득 격차를 근본적으로 제거하는 것이 아니라, 사회적 위험에 대응하는 영역에서 최대한의 노력을 하도록 하여야 한다는 것이다. 또한 사회적 위험에서의 우선순위를 빈곤추락의 위험이 가장 큰 위험에 대해서 우선적인 정책적 배려가 있어야 한다. 물론 사회복지를 운영함에 있어서 비효율적인 요소와 낭비적인 부분을 제거하고 효과를 높이는 정책적 노력은 무엇보다도 우선적으로 해결하여야 할 과제라 할 것이다.

그리고 이와 별도로 실질적인 변화를 주도할 수 있는 중요한 제도적 장치는 또 다른 필수적인 과제라 할 것이다. 참고로 얼마 전 EU는 EU 영역 내에서 자유로운 노동력 이동을 위하여 사회보험 관련 규정을 크게 정비하였다. 예로 공적연금에 대한 가입기간의 독자적 합산방식은 그동안 선진국의 제도적 경험을 충분히 활용한 결과로 평할 수 있고, 또한 건강보험의 경우 대상자의 가입과 급여수급의 지역 간 문제로 EU 카드(card)제도를 활용함으로써 실질적 해결을 달성하였다. 물론 이러한 유럽 국가들의 사례가 우리 상황에 직접적인 도입으로 이어지기에는 상당한 제약이 있을 것이다. 그들의 장기적인 제도 운영과 성숙 정도가 아시아 지역과는 상당한 차이가 있기 때문이다. 하지만 사회 안전망이 시대에 맞게 변화해야 함은 분명하고, 한국 역시 예외는 될 수 없다는 것을 기억해야 할 것이다. 한편 우리에게 있어서 사회안전망 구축은 국가 간 경쟁에 나서는 국민에게 어떠한 사회적 위험이 닥치더라도 본인과 가족에 대해서 국가가 책임지고 보장할 것을 약속하는 것이라 할 수 있을 것이다. 그렇지만 동아시아 시대의 사회안전망 정책은 단순히 경쟁에서 살아야 한다는 것보다는, 동아시아 시대에서 참여하고 있는 모든 국민이 인간다운 생활을 할 수 있도록 하고, 더불어 발전하도록 하는 공영의 기본 틀을 제공한다는 점에서 접근해야 한다.

Part3 고령화, 양극화 시대의 고용과 노동



문제제기: 1990년대 이후 본격화된 경제구조 조정과정에서 시장경쟁력을 높이기 위해 노동자본 시장의 유연화(특히 수량적) 필요성이 강조되면서 고용불안성이 심화되고 있다. 특히 고용형태가 대단히 복잡해지는 가운데 노동의 유연화 경향은 서비스 분야의 노동에서 파견 용역 등 변형된 형태로 나타나고 있다. 뿐만 아니라 제조업 노동에서는 동일 작업장 내에서 비정규직이 늘어나는 등 계층 간 차별화 현상이 심화되고 있다. 반면 창의성을 요하는 고급 지식노동은 인적네트워크와 정보의 비대칭성이 심화되면서 분화 중에 있다.