강한 국가의 조건

1장 강한 국가, 약한 국가



국가의 기능

국가의 기원은 약 1만 년 전 메소포타미아에서 생겨난 최초의 농경사회로 거슬러 올라간다. 중국에서는 고도의 관료체제를 갖춘 국가가 수천 년 전에 형성되어 오늘날까지 이르고 있는 반면, 유럽에서는 중앙집권적 관료제를 통해 넓은 영토에 걸쳐 주권을 행사하는 근대국가가 400∼500년 전에야 등장했다. 유럽이 해외 식민지 정책을 펼치기 전에는 사하라 남쪽 아프리카를 비롯해 세계 대부분의 지역에도 실질적으로 국가가 존재하지 않았다. 제2차 세계대전 이후에 탈식민화한 개발도상국들이 새로운 국가 재건에 나섰지만 많은 나라들이 성과를 거두지 못했다. 그리고 유럽 최후의 제국인 구소련이 붕괴한 이후 새로 독립한 나라들도 '국가 건설'에 돌입했으나, 대부분 불안한 결과를 얻었다.

현대화된 세계의 시장경제를 향해 이민 물결과 망명행렬이 흐르고 있듯이 많은 국가들은 서구 자유세계가 이룩한 현대화를 추구하고 있다. 그러나 서구 자유세계의 제도와 가치관이 정말로 보편성이 있는 것인가는 의문이다. 국가의 정체성에 따라 국가는 매우 다양한 기능으로 나타날 수 있기 때문이다. 국가의 기능은 크게 순기능과 역기능으로 나타날 수 있다. 순기능은 국가의 권력이 재산권을 보호하고 공공의 안전을 지키는 데 활용되는 것을 말하며, 역기능은 국가의 권력이 개인의 재산을 몰수하거나 시민이 양도한 권리를 남용하는 것으로 야기되는 것을 말한다. 따라서 근대 정치학의 숙제는 국가의 권력남용을 방지하는 한편, 국가의 활동을 국민이 적법하다고 인정하는 목적을 성취하기 위한 법의 통제 아래 두는 것이었다.



20세기 세계 대부분 국가들은 이전 보다 훨씬 중앙집권적이고 적극적인 국가로 대체되었다. 그러므로 정부의 규모와 기능 및 범위는 점점 증가했고, 1980년대 서구 유럽과 미국에서는 공공부문의 지출이 국내 총생산(GDP)대비 50% 수준에 육박했다(사회민주주의 국가 스웨덴의 경우는 70%나 되었다). 멕시코 같은 경우에는 GDP대비 정부의 비율이 48%까지 증가하고 재정적자는 GDP 대비 17%에 달하는 경제위기에 이르게 되었는데, 이처럼 경제위기를 겪는 나라들을 위한 구제책으로, 국제통화기금(IMF)이나 세계은행(World Bank) 같은 국제 금융 기구의 지원이 이루어졌다. 이와 같은 정부 비만증으로 야기된 비효율성에 대하여 대처와 레이건주의가 탄생했는데 이는 공공 부문 규모를 축소하는 정책이었다.



미국정부는 경제위기에 처한 국가들에 대해 정부의 규모를 축소하고 경제자유화를 시행할 조치를 담은 권고안을 이들 국가에 제공하며 그 시행을 촉구했다. 그러나 이러한 지원을 받은 국가들 중 실패한 남미의 일부 국가들은 '정부 규모를 축소하는 것은 국가의 역량을 줄이려는 미국의 음모'라며 곡해하기도 했다. 이와 같은 국가들에서 자유화 개혁이 성과를 거두지 못한 원인은 적절한 제도적 장치가 갖추어지지 않은 국가에 선진정책을 무조건 도입하도록 했기 때문이다. 즉 민족성을 이루는 여러 특질을 확인하고 이들과 경제발달과의 연관성을 파악하는 작업이 선행되지 못했기 때문이다.



국가의 능력

<약한 국가>란 정부기능의 범위가 좁다는 의미가 아니라 정부의 힘이 약하다는 뜻이다. 다시 말해 정책을 구현하고 집행하는 제도적 역량이 부족한, 즉 정치 체제 전반의 역량이 결여된 국가를 말한다. 반면 <강한국가>는 정부 기능의 범위는 좁되 확고한 정통성 하에 법과 정책을 만들고 수행하는 능력이 우수한 국가를 말한다. 국가 활동의 범위는 국가의 목표와 정부의 기능에 대한 영역이며, 국가권력의 힘이란 정책 입안과 시행 그리고 법을 투명하게 집행하는 능력을 말한다. 그러므로 제한된 범위 내에서의 국가기능과 강력한 제도적 효율성이 조화를 이룰 때 가장 최적의 국가적 역량을 갖추게 되는 것이다. 국가의 기능과 능력에 대한 특징을 구분하고 나면 각국의 능력을 구별하는데 도움이 될 것이다.



'미국은 강한 국가인가, 약한 국가인가?' 미국은 국가권위에 반발하는 혁명으로 탄생한 나라로서, 개인의 권리를 보장하는 헌법을 제정하고 삼권 분립과 연방주의를 채택하는 등 국가 권력억제를 지향하는 정치 문화를 키워왔다. 그러므로 미국은 작은 정부 체제를 가진 나라이다. 그러나 정책을 입안하고 법을 집행하는 능력이 매우 강력한 나라이다. 즉 미국은 연방 및 주, 그리고 지자체 단위의 법 집행 기관이 넘쳐나는 국가로서 국가가 교통법규나 상법 등의 법률 위반행위는 물론 헌법의 인권 보장 규정에 대한 침해 행위에 이르는 모든 사안에 개입할 수 있다. 물론 정부의 효율성과 판단력에 대해 미국인 상당수가 이유 있는 냉소를 보내기도 하지만, 세계 여러 나라들은 이러한 미국의 법률체계를 부러워하고 많은 경제학자들은 미국을 매우 강한 국가로 정의한다. 강한 국가의 사례를 하나 더 살펴보자.



「뉴질랜드는 1980년대 초만 해도 세계에서 가장 큰 복지 국가 중 하나였지만 불어난 국가채무와 계속된 경상수지 하락으로 위기에 직면하게 되었다. 그래서 1980년대 중반 자유화 개혁을 시도했다. 첫 번째 개혁 작업으로 달러와의 변동 환율제를 도입하였고, 통화관리제, 농업 및 소비 보조금제, 수입허가제, 수출장려금제 등을 모두 폐지하고 소득세 및 판매세 중심에서 소비세 위주로 세제를 개편하였다. 그리고 국영기업을 민영화했다. 이는 정부 규모, 즉 국가 기능의 범위를 축소하기 위한 조치였다. 그리고 1988년에는 그에 대한 후속 조치로 두 번째 단계의 개혁을 시작했다. 축소된 정부의 행정역량을 강화하기 위해 공공부문 법을 제정하여 각 부처는 기업회계기준에 입각한 재정보고서를 매달 제출하도록 하였다. 민영화된 기업은 전문 경영인의 관리를 받도록 하고, 전문경영인에게는 경영재량권을 확대해 주었다. 정부 또한 계약과 같은 협의를 이용하여 책임체제를 확립했다. 그리하여 1990년대 중반 뉴질랜드는 선망 받는 국가건설을 재창조해 내었다.」



다음은 적절한 규제제도를 갖추지 못한 상태에서 새로운 체제를 도입하여 어려움을 겪은 약한 국가들의 사례를 살펴보겠다.



「구소련은 사유 재산의 부재에서도 볼 수 있듯이 국가 기능의 범위가 넓고 적당한 행정 역량을 갖춘 국가였지만 체제 붕괴 후 그 기능의 범위가 축소되면서 국가적 역량도 줄어들었다. 지난 이십 년간의 일본도 같은 상황이다. 일본 역시 국제적 압력에 밀려 시장 자유화, 일부 국영 기업의 민영화, 국내 산업에 대한 규제 철폐 등을 추진하는 동안 일본이 그토록 자랑하던 관료제도(특히 재무성)의 틀이 무너지고 사회적 이해 집단에 휘말리게 되었다.



한국이 겪은 외환위기는 적절한 규제 제도 없이 너무 일찍 자본 거래 자유화를 단행한 것과 직접적 관련이 있었다. 한국은 OECD 가입 조건으로 자본 거래 자유화를 단행하면서 그에 상응하는 증권 시장 개방 조치 또는 더 큰 규모의 외국인 직접 투자에 대한 개방 조치는 취하지 않았다. 이는 외화 방출만 조장했지 외화 유입에 대한 대책을 강구하지 않았음을 의미한다. 결과적으로 한국의 경제 기적에서 한 몫 취하고 싶었던 외국 투자자들은 단기 거래에만 투자했고 1996~97년에 경상수지가 약화되자 이들은 단기자본을 회수하기 시작했다. 이것이 한국 경제위기의 발단이었다.」



강한 국가의 네 가지 요소

국가 발전에 영향을 끼치는 가장 중요한 변수 가운데 일부는 경제와 전혀 상관이 없으며 오히려 제도 및 정치와 관계가 깊다. 즉 국가의 능력을 확립하기 위한 요소를 찾고 제도를 갖추는데 주력해야지, 국가 범위에만 초점을 맞춰서는 실패를 초래할 수 있다는 얘기이다. 최적의 개혁은 범위를 줄이는 한편 힘을 강화하는 것이다. 그러면 강한 국가의 정체성을 갖추기 위해서는 어떤 측면에 역점을 두어야 하는가에 대한 네 가지 요소를 살펴보도록 하자.



첫 번째 부문은 '조직 설계 및 관리'이다. 강한 국가에 맞는 조직은 나라마다 다르므로 이를 설계할 때 민간 부문과 공공행정 부문의 영역이 구분되어야 한다. 공공행정 부문은 다수의 전문화된 지식 체계이므로 단지 이론 체계만으로 조직을 관리해서는 안 된다. 그러므로 그 조직의 성격을 구분하여 설계와 관리가 이루어져야 한다.



두 번째 요소는 정치체제 설계이다. 이는 국가 제도를 설계하는 것이라고 볼 수 있으므로 매우 어려운 요소이다. 제2차 세계대전 이전의 정치체제는 정치적, 법적 제도의 설계에 초점을 맞췄다. 그러나 다음 세대에서는 그 국가의 사회·경제에 바탕을 두게 되었다. 즉 의원내각제, 대통령 중심제, 연방제, 정당제 등이 경제성장에 미치는 영향력을 분석하게 되었다. 이와 같이 같은 제도라 해도 그 정책을 집행하는 국가 기관을 어떻게 설계하느냐에 따라 복잡한 결과가 도출될 수 있다.



세 번째 요소는 합법성의 토대이다. 이는 제도를 설계할 때 그 국가의 규범적 차원까지 포함해야 한다는 의미이다. 다시 말해서 국가의 제도는 전체가 하나처럼 조화롭게 움직여야 할 뿐 아니라, 그 사회의 구성원들로부터 합법적인 것으로 인식되어야 한다는 얘기다. 1980년 말 소련은 국가역량을 상당히 상실하며 붕괴하기 시작했는데 이는 정권의 독재성을 국민들이 합법적으로 봐주지 않았기 때문이었다. 오늘날의 세계사는 합법성의 유일하고도 진정한 원천은 바로 민주주의뿐임을 잘 보여주고 있다. 즉 관료는 국민과 동떨어진 행정을 펼칠 수가 없다. 그러므로 정권의 정통성은 민주주의 그 자체에서 나온다고 볼 수 있으며, 민주주의는 종종 경제적 좌절을 견뎌 내고 살아남는 역량을 보여 준다. 1997~1998년의 한국이 좋은 본보기다.



네 번째 요소는 문화적·구조적 요소이다. 강한 국가의 정체성은 정치와 규범이나 가치, 문화적 조건에 영향을 받는다는 것이다. 공공적 규율은 쉽게 바꿀 수 있지만 문화적 규율은 그 변화가 쉽지 않고 바뀐다 해도 오랜 시간이 걸리게 된다. 강한 국가는 고급관료주의를 갖고 있다. 관료의 태도와 성향이 그 기관의 성공에 영향을 끼치기 때문이다. 일본이나 한국은 관직이 약탈과 착취의 기회였던 역사를 체험한 국가이다. 그러므로 그 선례를 비교적 답습하지 않고 우수한 제도를 보유하여 탁월한 경제적 성과를 이루어냈다. 정부나 시민사회가 이익 집단으로 퇴락하느냐 아니냐는 그 국가의 민족성에 의해 좌우된다.



강한 국가의 이식(移植)

약한 국가가 강한 국가를 이식하기 위해서는 먼저 그 제도 개혁에 대한 국민적 수요가 있어야 한다. 아무리 훌륭한 제도를 도입했다 할지라도 그 효율성을 국민이 인지하지 못한다면 이는 효과가 없는 것이다. 이 제도에 대한 수요는 그 국가의 위기나 특별한 상황 때문에 요구되는데 이는 외부에서 창출되기도 한다. 즉 원조기구나 융자지원 주체가 붕괴된 국가에 대해 직접 정치력을 행사하거나 그 정부나 기업의 구조조정 등에 원조 조건을 덧붙여 지원책을 제시하는 경우이다. 그러나 이러한 외부의 요구에 의한 국가재건은 성공한 사례가 많지 않다. 그 국가에 맞는 제도 구축에는 한계가 있고 이러한 주권침해는 그 정부의 역량을 훼손하는 요인이 되기도 하기 때문이다. 예를 하나 들어보자.

「사하라 이남 아프리카의 AIDS 환자들에게 항 레트로바이러스 약품을 제공하는 프로그램을 지원한다고 해 보자. 그리고 그 원조 방식을 두 가지로 놓고 분석해 보자. 먼저 해당 정부에 대량의 지원을 해주고 그 정부가 직접 공중 보건 인프라를 통해 관료와 의사, 보건원들을 교육시키고 프로그램을 시행하도록 하는 것이다. 이 방식을 취할 경우, 치료받는 AIDS환자들의 수가 상대적으로 적어질 가능성이 크다. 공중보건 인프라가 아예 없을 수도 있고, 있다하더라도 약한 국가의 특성상 무능력하거나 극도로 부패한 상태일 수 있기 때문이다. 이 경우 약품이 중간에서 증발하고, 환자와 약품 관리에 대한 관련기록도 남지 않으며, 원조기금은 일부 관료들의 배를 채우는 데 쓰일 것이다.



이와 다르게 원조기구가 약품 분배 프로그램의 중요한 부분을 맡아서 직접 지휘한다고 해 보자. 원조기구는 의사와 보건원들에게 직접 약품을 제공하고 행정 역량까지 발휘해 보건관계자들이 현장에 나가 직접 일하도록 한다. 이 원조 방식은 공중 보건 서비스를 훨씬 더 효율적으로 공급할 수 있다는 이점이 있다. 그러나 원조기구가 해당 정부를 이런 식으로 우회하게 되면, 그 정부는 연락책 혹은 조정자역할에 머물게 된다. 그렇게 되면 정부 관료들은 책임을 맡으려 하지 않게 되고 나중에 지원기구가 철수할 때는 유능한 의료인재들이 원조국이나 원조기구의 일자리를 찾아 조국을 떠나게 된다.」

미국은 전후 독일과 일본을 비롯하여 한국, 베트남, 필리핀, 멕시코, 파나마 등 많은 나라들의 국가 재건을 성공시켰다는 평가를 받기도 한다. 미국은 이들 나라의 군벌과 부정부패를 축출하고 정통성의 토대를 권위주의에서 민주주의로 바꾸었지만, 한국을 제외하고 장기적인 경제성장의 성과를 이룩한 나라는 없다. 한국의 성과는 미국의 노력보다는 한국인 스스로의 노력에 힘입은 바 크다. 때문에 개발도상국 정부에 강한국가 제도를 이식하기 위해서는 그 정책 입안자들이 제도 이전(移轉)에 대한 메커니즘에 특별한 주의를 기울여야 한다.



2장 강한 국가 조직을 만들기 위한 이론



조직을 이루는 요인

이 장에서는 민간기관이든 공공기관이든 최적의 조직형태는 없음을 먼저 증명하고자 한다. 조직 설계에 관한 보편타당한 규칙이 없다는 것은, 공공행정 분야에 제도의 설계가 구축되어 있지 않다는 것을 의미한다. 때문에 이론과 실제에 대한 정보를 통합해야만 개발도상국에서 강한 국가를 구축하도록 도울 수 있으며 지원 부문에 전문가를 양성하는 방법을 취할 수 있다고 하겠다. 예컨대 개발도상국 정부와 국외 원조국가 및 기관 사이에 지금과는 다른 관계가 형성되어야 한다는 얘기다. 즉 의사결정 및 권한에 대한 재량권을 위임해야 한다는 것이다. 하지만 위임에는 통제와 감시라는 또 다른 문제가 수반된다. 때문에 재량권 위임의 문제는 경제학과 정치학 분야에서 수많은 쟁점을 만들어 내고 있다.

조직에 관한 경제이론은 기업이론에서 시작되었다. 조직이란 협업적 행동과 경쟁적 행동 또는 이기적 행동을 표출하는 개인의 집합체라는 것이다. 또한 조직은 계급관계 속에 공통 목표 달성을 위한 유기체로서 조직원들은 계급적 권위를 인정한 자발적인 계약 집합체로도 정의된다. 그러나 여기에는 몇 가지 한계가 있다. 조직원은 언제라도 계약관계를 끝낼 수 있을 뿐 아니라, 조직의 권위를 인정하기에 앞서 자신의 개인적 이기심을 추구하기 때문이다. 다시 말해서 개인은 조직의 테두리 안에서 협업하지만, 조직의 이익과 개인의 이익은 다르다는 점이다. 이 점에 착안하여, 주인-대리인 관계에 초점을 맞춘 중요한 이론이 탄생했다(주인-대리인 이론은 오늘날 통치권 문제를 이해하는 데 핵심적인 역할을 한다).



민주국가의 최고위 대리인은 국민이 선출한 통치자이고, 입법자는 자신들이 입법한 정책을 시행할 권한을 위임 받는 행정부 소속 대리인에 대한 주인인 셈이다. 따라서 정치부패는 개별적인 대리인, 즉 정부관리가 주인인 국민의 이득보다 사리사욕을 우선시할 때 발생한다. 공무원은 뇌물, 정치 기부금, 새로운 일자리약속 등에 구속될 수 있다. 그러므로 오늘날 지배 구조를 개선하려는 다각적인 노력은, 대리인의 인센티브와 주인의 이익이 좀 더 잘 맞아떨어지도록 하기 위한 시도라고 할 수 있다.

보편적인 조직 모델을 만들 수 없는 이유

민간부문에서 주인은 바로 주주이고 이사회는 주주의 대리인이며, 고위 경영진은 이사회의 대리인 역할을 수행한다. 대리인의 활동이 투명하기 위해서는 주인의 감시활동이 수반되어야 한다. 여기에는 상